Trabalho: O RESSARCIMENTO DE DANOS AMBIENTAIS «A Responsabilidade Objectiva»

O RESSARCIMENTO DE DANOS AMBIENTAIS
«A Responsabilidade Objectiva»


I ­ Introdução

A responsabilidade civil ambiental tem como objectivo traçar os parâmetros para a verificação do dano causado e a responsabilização do agente causador, seja ele pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado. O direito ambiental coloca-se na esfera dos interesses difusos, assim entendidos como formadores daquele direito juridicamente reconhecido por uma pluralidade indeterminada ou indeterminável de sujeitos. Neste sentido, destaca-se por ser um ramo do direito cuja incidência encontra amparo na interdisciplinaridade, fenómeno que nos remete aos princípios constitucionais afeitos à espécie, aos princípios do direito administrativo, em igual forma aos de direito público e aos da ordem económica.

O Ressarcimento de Danos afigura-se de particular relevância na tutela do ambiente. Isto foi considerado na Declaração do Rio (Declaração do Rio de Janeiro sobre Ambiente e Desenvolvimento), onde no princípio 13 se proclama que: "Os Estados deverão elaborar legislação nacional relativa à responsabilidade civil e à compensação das vítimas da poluição e de outros prejuízos ambientais".

Aliás, o princípio do ressarcimento por danos ambientais constava já do artigo 130.º R, introduzido pelo Acto Único Europeu de 1987, e também consta do 5.º Programa de Acção da Comunidade Europeia a implementação efectiva do princípio do poluidor-pagador.

O legislador nacional consagrou, entre outros, na Lei de Bases do Ambiente ­ Lei n.º 11/87 de 7/4 ­, o princípio, da responsabilização (artigo 3.º alínea h)), mais conhecido pelo princípio do poluidor-pagador. Mas, além deste princípio, cabe referir também um outro princípio estruturante do Direito do Ambiente: o princípio da prevenção, consagrado na Lei de Bases do Ambiente (artigo 3.º alínea a)). Afigura-se-nos particularmente adequado a autonomização do princípio da prevenção e da precaução, apesar de a ideia da prevenção, no que toca ao direito civil, se poder considerar subjacente à responsabilidade civil, lembrando que a prevenção e a cessação das infracções ambientais, quer através dos procedimentos cautelares adequados, quer através de acções definitivas, ou seja, acções inibitórias (provisórias ou definitivas), tiveram plena consagração na Lei de Bases do Ambiente e na própria Constituição da República Portuguesa (hoje, no artigo 52.º n.º 3).

As instituições da Comunidade Europeia, levando a sério a prossecução da política ambiental comunitária, tomaram a dianteira do processo de elaboração de um quadro normativo de regulação da prevenção e reparação do dano ecológico através da Directiva 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril. Esta directiva, cujo prazo de transposição expirou em Abril de 2007, foi transposta através do DL 147/2008, de 29 de Julho.


II ­ O Direito Civil

Inúmeras previsões clássicas de direito civil relevam em matéria do ambiente para se ressarcirem danos de cariz ecológico. Vejamos: o artigo 70.º do Código Civil que tutela os direitos de personalidade, decorrência do Direito Constitucional, em especial: o direito ao ambiente ­ artigos 66.º e 52.º n.º 3 da Constituição.

Com aplicação em termos ambientais temos também os artigos 1346.º e 1347.º do Código Civil, que regulam as relações de vizinhança. Relevam principalmente nestes termos os casos tão frequentes de escoamento de resíduos tóxicos vindos de pocilgas, de infiltrações de pesticidas nos solos de prédios rurais anexos aos dos pomares, etc. Felizmente, o artigo 3.º da Proposta Alterada de Directiva do Conselho Relativa à Responsabilidade Civil pelos Danos Causados pelos Resíduos dispõe que "o produtor de resíduos é civilmente responsável pelos danos e pelas lesões ao ambiente causados pelos resíduos, independentemente de culpa".

Finalmente, nas normas do Código Civil relativas à responsabilidade civil ­ artigos 483.º e seguintes, funciona o princípio da responsabilidade civil com base na culpa (Responsabilidade Subjectiva), que, como veremos infra, pode ser pouco generoso no momento de tutelar ambientalmente os particulares.

No caso de actividades perigosas (artigo 493.º n.º 2 do Código Civil) dá-se um passo em frente ao estabelecer-se uma presunção de culpa do agente, ilidível mediante a demonstração de que se empregaram todas as medidas preventivas exigidas pelas circunstâncias. Ou seja, como nos diz Pedro Múrias, “cabe ao dominus da actividade provar que tomou a diligência devida”. Esta norma, que erige a chamada «doutrina dos deveres de segurança no tráfego» advogada por A.M. Leitão, parece dar relevância à causa virtual (anterior ou posterior) – ideia de que teria sido se não fosse aquilo que verdadeiramente o foi – mas em bom rigor é uma regra jurídica que se preocupa com a causalidade da omissão.

Apenas no caso de condução ou entrega de electricidade ou de gás, ou de instalação (artigo 509.º do Código Civil) se estatui um regime de responsabilidade objectiva (onde se prescinde de um juízo de desvalor da conduta do agente, sendo a imputação estabelecida por critério objectivos de distribuição do risco), o qual é configurado de forma plena para as actividades de condução e entrega ­ excluída somente por causas de força maior (n.º 2 do mesmo artigo) ­, mas atenuado no que toca aos danos resultantes da instalação, já que tal responsabilidade é obliterada pela prova de que a instalação se encontrava de acordo com as regras técnicas em vigor e em estado de perfeita conservação, no momento do acidente. No fundo, é um sub-instituto de ressarcimento de danos assente na ideia de quem tem vantagens (beneficio da actividade económica susceptível de gerar danos ecológicos) suporta as desvantagens (“ubi commoda ibi incommoda”).

Mas, como se pode constatar, a concepção tradicional da responsabilidade civil não tutela satisfatoriamente o grande leque de actividades ambientais danosas. A própria dispersão da responsabilidade civil em matéria de ambiente por vários institutos jurídicos compromete de algum modo a eficiência do sistema jurídico na área da protecção ambiental.


III ­ A Directiva 2004/35/CE

O Decreto-Lei 147/2008, de 29 de Julho vem transpor a Directiva 2004/35/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 21 de Abril. A mesma vem traçar objectivos importante no seio da Comunidade. Entre esses, destaca Carla A. Gomes os seguintes:

i)A directiva autonomiza o dano ecológico e pretende-se como só aplicável a este. Por outras palavras, a reparação dos danos infligidos à pessoa ou à propriedade rege-se pelos princípios gerais da responsabilidade civil;

ii)A directiva responsabiliza directamente os operadores (das actividades listadas no Anexo III, quanto ,à responsabilidade objectiva; todos, quanto à responsabilidade subjectiva por lesão de espécies e habitats protegidos), públicos e privados, no âmbito de actividade lucrativa e não lucrativa, pelos custos de prevenção e reparação de danos ecológicos comprovadamente causados pela sua actividade. Todavia, o Estado pode optar por suportar os custos quando não tenha havido culpa do operador ou quando, provada embora a culpa, o custo for excessivo;
iii) A directiva circunscreve os danos ecológicos aos danos causados às espécies e habitats protegidos no contexto da Rede Natura 2000, à água e ao solo, deixando aos Estados a possibilidade de alargar o âmbito do dano ecológico a outros componentes ambientais;

iv)A directiva ancora-se no princípio do poluidor-pagador (cfr. o artigo 174/2 do Tratado de Roma), e adere a um conceito amplo de responsabilidade, que prescinde da ocorrência do dano. Com efeito, a directiva prevê a possibilidade de imposição de medidas de reparação e de prevenção, perante a ameaça de dano iminente a um dado bem natural — o que, em bom rigor, configura mais um duplo fundamento nos princípios da prevenção e da responsabilização, do que uma concretização do princípio do poluidor-pagador (que atende ao mero desgaste dos bens ambientais por determinadas actividades e se corporiza, na sua expressão pura, em tributos pagos a título de compensação desse desgaste e afectos à recuperação e promoção do estado de tais bens);

v)A directiva consagra um conjunto amplo de exclusões, obrigatórias e facultativas. Antes de as indicar, convém precisar que o dano (ecológico) tem que ser significativo, concreto, quantificável e imputável através do estabelecimento de um nexo de causalidade facto/dano.




IV ­ A Responsabilidade Civil Objectiva Ambiental

Desde 1969, aquando da promulgação da Convenção Internacional sobre Responsabilidade Civil em Danos Causados por Poluição por Óleo que a responsabilidade objectiva se erigiu em como forma não só de punir, mas também de educar os responsáveis pela geração de energia e coibir práticas lesivas ao meio ambiente.

Quanto à natureza da responsabilização do agente causador do dano, não existe controvérsia. No entanto, a grande discussão está no âmbito da teoria do risco, já que existem sérias divergências sobre a responsabilização a ser adoptada em matéria de direito ambiental. Alguns aspectos sobre a teoria do risco são desenvolvidas a seguir, vejamos as particularidades.

A teoria do risco criado (ou risco administrativo ou risco proveito) é consequência de um dos princípios básicos da protecção do meio ambiente em nível internacional - o princípio do poluidor-pagador - consagrado nas Declarações Oficiais da Conferência da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 1992, supra referida). Uma consequência importante dessa linha de fundamentação da responsabilidade objectiva pelo dano ambiental é a possibilidade de admitir factores capazes de excluir ou diminuir a responsabilidade como o caso fortuito e a força maior, o facto criado pela própria vítima (exclusivo ou concorrente), a intervenção de terceiros e, em determinadas hipóteses, a licitude da actividade poluidora.

A teoria do risco integral é uma modalidade extremada da doutrina do risco para justificar o dever de indemnizar mesmo nos casos de facto exclusivo da vítima, em caso fortuito (evento causado pela acção humana de terceiros) ou de força maior (evento causado pela natureza). Aqui, cria-se a responsabilidade objectiva baseada no risco integral, ou seja, na teoria segundo a qual não se admitem exclusões de responsabilidade. Nesta perspectiva sustenta-se que "se fosse possível invocar o caso fortuito ou a força maior como causas de exclusão de responsabilidade civil por dano ecológico, ficaria de fora da incidência da lei a maior parte dos casos de poluição ambiental.

O nexo de causalidade implica que a responsabilidade objectiva em matéria de dano ambiental afasta qualquer discussão de culpa, não prescinde do nexo causal entre o dano havido e a acção ou omissão de quem cause o dano. Para se aferir a reparação, há necessidade da demonstração do nexo causal entre a conduta e a lesão ao meio ambiente. O princípio da precaução levanta a urgência do estabelecimento de regras de inversão do ónus da prova em favor do meio ambiente. A incerteza científica milita em favor do meio ambiente, carregando-se ao interessado o ónus de provar que as intervenções pretendidas não trarão consequências indesejadas ao meio considerado. Isso implica dizer que o provável autor do dano precisa demonstrar que sua actividade não ocasionará dano ao meio ambiente, dispensando-o de implementar as mediadas de prevenção. A inversão do ónus da prova permite ao aplicador da lei superar obstáculos que surgem para a formação de sua convicção. Assim, ao se certificar da existência do facto imputado, potencialmente causador de dano ambiental, o juiz não estará obrigado a condicionar o acolhimento do pedido de reparação à comprovação do dano e do meio de causalidade como usualmente ocorre.

Quanto à responsabilidade por omissão, até a responsabilidade objectiva não pode se desligar completamente da consideração de aspectos subjectivos. No âmbito da responsabilidade objectiva, não podem ser excluídos todos os aspectos subjectivos relacionados ao agente causador do dano, devido à impossibilidade de construir uma responsabilidade objectiva por omissão. Uma omissão somente pode ser equiparada a uma acção lesiva, quando existe um dever de actuação para evitar um dano. Sem dúvida, os órgãos ambientais estatais são obrigados por lei a impedir qualquer acto contra o meio ambiente. Mas isto não é suficiente.


V ­ A Responsabilidade Objectiva no Decreto-Lei 147/2008

Analisando o Decreto-Lei 147/2008 (doravante RRPDE) vemos que o legislador exime do pagamento de custos de prevenção e reparação de danos ecológicos o operador que, actuando sem culpa, provoque uma lesão ambiental, quer no âmbito de actividades listadas no Anexo III; quer no âmbito de qualquer outra actividade não tipicamente conotada como actividade de risco, com base no estado do conhecimento técnico-científico à data da eclosão dos factos.

Cumpre começar por assinalar que o artigo 20º/3 do RRPDE deve ser lido conjugadamente, quer com os artigos 7º e 12º do RRPDE, quer e sobretudo, com o artigo 41º da LBA. Vejamos: o n.º 1 do artigo 41.º da Lei de Bases do Ambiente presta--se a alguns equívocos no que concerne à definição dos pressupostos da responsabilidade objectiva. Da sua leitura parece depreender-se que o regime de responsabilidade ali consagrado assenta em três pressupostos fundamentais, a saber: a ocorrência de danos significativos no ambiente; a verificação de acção especialmente perigosa para o ambiente; o estabelecimento do nexo de causalidade entre os referidos danos e a aludida acção, como se extrai com clareza do inciso "em virtude de".

Assim, ressalta desde logo a questão de saber se este regime tem somente em vista a cobertura dos danos significativos no ambiente, deixando, em regra, aos domínios da responsabilidade subjectiva, a reparação dos danos indirectamente infligidos às pessoas e bens, como se poderia colher de uma interpretação meramente literal do citado artigo 41.º n.º 1.

Mas mesmo que se tenha uma leitura mais compreensiva da referida disposição legal, no sentido de abranger aqueles danos, sempre se poderia perguntar qual o sentido e a função desempenhados pelo atributo "significativo" na economia desse normativo.

Poder-se-á, porventura, questionar se esse qualificativo, reportado ao dano relevante como pressuposto da responsabilidade, não terá uma incidência redutora injustificada dos casos abrangidos na "factispecie" da norma.

Na verdade, são concebíveis hipóteses de ocorrência de danos nas pessoas ou coisas, provenientes de acções especialmente perigosas para o ambiente sem que se traduzam num dano efectivo neste, dada a sua incidência fugaz ou transitória. Ou melhor: podem surgir situações decorrentes de acção especialmente perigosa para o ambiente, causadoras de danos nas pessoas e bens, de que não resulte a concretização de um dano ambiental significativo, mas tão só o perigo da sua emergência.

Ora, a entender-se que a efectivação desse dano significativo é um pressuposto do regime da responsabilidade objectiva em apreço, então não seriam abrangidos por esse regime os danos nas pessoas e bens quando apenas se manifestasse o perigo daquele dano, o que de certo modo poderá parecer injusto.

Cumprirá, pois, clarificar o normativo em causa à luz das pertinentes razões de política legislativa. A opção seria, por conseguinte, entre: uma definição da área do risco relevante na base conjunta da especial perigosidade da acção e do carácter significativo dos danos produzidos no ambiente; ou uma definição da área do risco unicamente na base da especial perigosidade da acção para o ambiente, independentemente da efectivação de dano ambiental significativo.

Na segunda hipótese, os pressupostos da responsabilidade assentariam basilarmente: na verificação de uma acção especialmente perigosa para o ambiente; na ocorrência de lesão seja nas pessoas, nos bens, ou de forma significativa no ambiente; no respectivo nexo de causalidade.
Em suma, de acordo com esta solução, que nos parece a adequada, ficariam abrangidos pelo regime da responsabilidade objectiva os danos nas pessoas e bens emergentes de acção especialmente perigosa para o ambiente, mesmo em caso de não efectivação de dano ambiental significativo, bastando tão só a existência do perigo da sua emergência.


Não obstante do que já foi dito, pela análise dos regimes retiram-se duas ideias: por um lado, admite-se a responsabilização objectiva por danos significativos causados aos bens ecológicos provenientes de "acções especialmente perigosas"; por outro lado, este modelo de imputação só incidirá sobre certas actividades, conotadas, à luz dos conhecimentos técnico-científicos disponíveis, como tipicamente aptas a produzir danos significativos nos componentes ambientais naturais.

O artigo 20º do RRPDE exclui a obrigação de pagamento do custo das medidas de prevenção e reparação (o que acontece na Responsabilidade por facto de outrem ou instrução administrativa), mas já não a obrigação de o operador, enquanto entidade mais próxima do evento lesivo, as adoptar no mais curto prazo. Para Carla A. Gomes, “apesar da redacção do preceito, esta obrigação de actuação vale, quer para os casos do n.º 1, quer para os casos do n.º 3 — embora este último não esclareça a forma de recuperação das quantias despendidas. O custo será suportado pela Administração, através do Fundo de Intervenção Ambiental, devendo o reembolso ser solicitado pelo operador. A mesma autora não ignora, contudo, uma certa ingenuidade desta solução, na medida em que o diploma afirma expressamente, no artigo 17º/1/c), que a Administração tem o dever — ainda que "em último recurso" — de adoptar todas as medidas necessárias, quando "o operador não seja obrigado a suportar os custos, nos termos do presente decreto-lei...”

Ao legislador cabe enveredar por dois princípios: por um lado, a obrigação de reparação de danos ao ambiente; por outro, o não estrangulamento da actividade económica e do progresso científico. Em bom rigor, o instituto da responsabilidade objectiva, porque prescinde da culpa, deve estar reservado, atendendo à «doutrina dos deveres de segurança no tráfego», a um conjunto circunscrito de actividades potencialmente perigosas, cujos operadores ficam plenamente cientes de que, aos custos de produção, caberá juntar custos de suportação de danos à colectividade.

Dito isto, torna-se mais fácil discernir o artigo 20º/3 do RRPDE. Desta norma, apesar de alguma obliquidade legislativa, pode retirar-se o seguinte: no caso de actividades inscritas no Anexo III, o operador ficará isento de responsabilidade por danos/riscos associados ao funcionamento normal da instalação. Trata-se de uma má solução, que faz recair sobre o Estado toda e qualquer negatividade que possa resultar de uma actividade tipicamente perigosa mas autorizada à luz dos melhores conhecimentos e técnicas disponíveis, retirando a vantagem-a “commoda”-económica que o operador dela retira. Ora, pela teoria do risco, a suposta desvantagem proveniente da actividade deveria ser também ela suportada pelo operador e não pela comunidade. Para mais, o Estado executa as medidas necessárias e suporta estes custos, financiando-se a partir do Fundo de Intervenção Ambiental — cfr. os artigos 17º/1/b), 19º/5 e 23º do RRPDE.

Em contrapartida, o operador será responsável pelos danos/riscos decorrentes de funcionamento anormal daquela. Estes riscos consideram-se compreendidos na sorte ou azar da iniciativa económica assumida pelo operador que, detendo os lucros, deve suportar os custos causados por desvios ao percurso causal normal da actividade e suas consequências. O operador executa as medidas necessárias e suporta estes custos, apoiado nas garantias financeiras que constituiu (artigos 7º, 12º, 19º/1 e 22º do RRPDE).

Problemático é, aparentemente, que o operador se veja obrigado pela totalidade, uma vez que o legislador não fixou fasquias indemnizatórias. O artigo 41º/2 da LBA parece apontar para esta situação, de resto comum no plano da responsabilidade objectiva (cfr. o artigo 508º do CC) — embora possa questionar-se a verdadeira intenção da LBA, conhecendo-se a confusão em que se enreda quando dispõe sobre o "dano ambiental" no artigo 40º.

Desta forma, as dúvidas suscitadas por Carla A. Gomes são bastante pertinentes: “não está o legislador de desenvolvimento vinculado à opção da LBA no tocante ao estabelecimento de patamares indemnizatórios?... A fixação de um limite (proporcional) indemnizatório é uma forma de o Estado aliviar o industrial, fazendo recair sobre a sociedade uma parte do prejuízo, caso o património (e as garantias) daquele sejam insuficientes, em razão da magnitude do dano. Poder-se-á considerar que as isenções fixadas no RRPDE "compensam" a ausência de tectos indemnizatórios, não havendo assim violação da LBA?”. Tal como a autora, inclinamo-nos para resposta negativa.



V ­ Conclusão

A responsabilidade civil ambiental, ainda apresenta muitas controvérsias, no que toca ao tipo de teoria de risco adoptada e suas consagrações legais. Para nós, o bem jurídico protegido AMBIENTE já ultrapassou em muito a esfera do interesse individual, chegando à categoria de interesse colectivo e, agora, já alcança o status de interesse da humanidade. Assim, o caminho mais curto para a correcta tutela do ambiente, passará pela adopção “de cabeça erguida” da teoria do risco integral nos diplomas legais reguladores do ressarcimento de danos ambientais, responsabilizando efectivamente os operadores económicos que, no âmbito das suas iniciativas industriais, venham a lesar o ambiente.



Rogério Azevedo, nº15193, subturma 12




Bibliografia

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