Tarefa 8

Antes de passarmos à análise da questão propriamente dita cumpre referir antes de mais que a planificação, surge, como a expressão de um fenómeno jurídico da actividade estadual que obedece ao Direito e, por isso,é já ponto assente que esta subordinação jurídica, pelo facto de impor limitações, impede a construção de uma planificação ideal.Com efeito qualquer espécie planificatória constitui, necessariamente, um fenómeno que se desenvolve dentro da constituição, devendo por via disso,fundamentar-se e limitar-se, na lei fundamental, a totalidade dos fenómenos de planificação.
Assim apesar da planificação constituir instrumento privilegiado de concretização do direito social ou prestacional ao ambiente e à qualidade de vida, a lei, a doutrina e a jurisprudência portuguesas não reconhecem autonomia à terminologia "planificação ambiental".
A tendência da lei,consequentemente seguida pela doutrina, é a de designar os planos cujo objectivo principal se concentra na concretização do interesse público ambiental como planos especiais de ordenamento do território.
A razão da utilização de tal designação fica a dever-se em primeiro lugar, à promiscuidade existente entre os conceitos de ambiente, ordenamento do território e urbanismo incrementada pela legislação de prossecução ambiental, em especial pela L.B.A.Em segundo lugar, a designação adoptada fica, também a dever-se ao facto dos planos concretizadores do direito ao ambiente(planos de ordenamento da orla costeira, planos florestais, planos de recuperação de zonas históricas,planos de parques,reservas agrícolas ou ecológicas nacionais) integrarem, por imperativo legal, os planos de ordenamento do território e os elementos de planificação urbanística.
Muito embora carecendo do apoio legal e doutrinal parece que todos os planos que, de algum modo, integrem e concretizem, por imposição legal, a promoção e a tutela de valores ambientais são manifestações da planificação ambiental.Assim deste modo, seriam planos ambientais,como estipula o artigo 27º/1 da LBA: "a estratégia nacional de conservação da natureza" (alínea a) e artigo 28º); "os planos nacionais" (alínea b)); "o ordenamento integrado do território" (alínea c)); "os planos regionais de ordenamento do território, os planos directores municipais e outros instrumentos de intervenção urbanística" (alínea e)); "a reserva agrícola e ecológica nacionais" (alínea d)) e finalmente, a "rede nacional de áreas protegidas" (alínea b) e artigo 29º).
Ora nunca será excessivo frisar que a elevação constitucional do ambiente e da qualidade de vida à categoria dos interesses públicos do Estado e, consequentemente, à integração de outra incumbência estadual, legitima a consideração actual de um Estado de Direito Ambiental, no qual o interesse ambiental e ecológico reveste já, mesmo no plano da Lei Fundamental e reforçado pela legislação produzida, o carácter de um interesse relativamente superior no universo das restantes incumbências estaduais.
Na perspectiva de tais coordenadas, não admira que a lei se tenha transformado em meio de intervenção do Estado (nomeadamente na promoção do interesse ambiental), bem como em instrumento de conformação social e muito menos ainda que esta revolução radical, imprimida pela inclusão do interesse público ambiental nas tarefas estaduais, venha a determinar naquela a procura dos instrumentos mais idóneos para complementar a tarefa de prossecução dos interesses ambientais que iniciou.
A lei encomendou também aos planos aquela tarefa complementar de prossecução dos interesses ambientais e ecológicos.Diz-se também porque estes auxiliares da competência legislativa referida ao ambiente são ao mesmo tempo, suporte de outros interesses legalmente cometidos, tais como interesses económico-sociais, os respeitantes ao ordenamento do território ou, ainda, aos aspectos urbanísticos.A introdução desta nova incumbência estadual afigura-se co-responsável pela transformação do conceito de plano, determinando fenómenos de fragmentarização, multiplicação e flexibilização que, consequentemente, desaguam no "abandono definitivo da paradigma do plano, global totalizante, omnicompreensivo e holístico", permitindo desta feita, a cooperação entre entidades públicas e entre estas e as entidades privadas, revelada mediante a introdução de mecanismos de participação, intervenção e negociação.
Quanto aos fundamentos a Constituição apresenta-se como fonte primária da planificação ambiental.A actividade estadual correspondente à planificação constitui forma privilegiada de concretização dos direitos fundamentais, em especial o direito ao ambiente, sobretudo se tomarmos em especial atenção o carácter preventivo que tais instrumentos assumem na intervenção que provocam na realidade ambiental.O artigo 66/2b) da CRP, constitui, deste modo, um mandato constitucional especifico à planificação integrada na medida em que cabe ao Estado "ordenar e promover o ordenamento do território, tendo em vista uma correcta localização das actividades, um equilibrado desenvolvimento sócio-económico e paisagens ecologicamente equilibradas".
Resta-nos ainda dizer que também não é difícil chegar à conclusão de que esta actividade estadual encontra,igualmente, no texto constitucional,um conjunto de limites cuja a origem decorre, ainda,da consagração de um Estado de Direito.Para além do estrito cumprimento do principio da legalidade pelos planos, e certamente não alheio ao facto dos planos promoverem no actual Estado de Direito Social a promoção de direitos fundamentais, nomeadamente o direito ao ambiente,a Constituição impõe às entidades competentes para a sua elaboração,um mandato de ponderação concreta, constitucionalmente alicerçado no principio da proporcionalidade,bem como no principio da igualdade.
Antes de passarmos à analise sumária das formas de revelação da planificação ambiental no ordenamento jurídico português cumpre salientar que a legislação está de facto muito marcada de uma elevada dose de sectoriedade,uma vez que tomou em suas mãos a difícil tarefa de continuar a construção da medida do direito ao ambiente.
Deste modo não se pode estranhar que corresponda a cada componente ambiental a defender um regime legal próprio e especifico.
A existência deste universo de planos ambientais sectoriais de variados níveis acaba, necessariamente, por provocar duplicações, lacunas, problemas de coordenação e de articulação que algum esforço legislativo recentemente empreendido se tem esforçado por apagar.
Ora, no contexto da planificação ambiental é possível detectar os planos ambientais propriamente ditos e os instrumentos planificatórios do ordenamento do território e de carácter urbanístico (no seu conjunto,todos formam o universo dos planos ambientais em sentido amplo) onde aqueles,por imposição legal, se integram e que constituem por sua vez, instrumentos de prossecução ambiental.
Por fim resta-nos efectuar um traçado sumário dos principais instrumentos planificatorios de carater ambiental que contam com regime legal definido no ordenamento jurídico português.
Assim temos os Planos de Ordenamento das Áreas Protegidas que constituem uma inovação introduzida pelo DL 19/93 de 23 de Janeiro.Com a introdução do novo normativo sobre a matéria, o parque nacional, a reserva natural e o parque natural, bem como as áreas de paisagem protegida devem, obrigatoriamente,dispor de um plano de ordenamento, aprovado, no primeiro caso, por decreto regulamentar.O plano de ordenamento da paisagem protegida visa definir a politica de salvaguarda e conservação que se pretende instituir, dispondo, designadamente,sobre os usos dos solos e condições de alteração dos mesmos,hierarquizados de acordo com os valores do património natural em causa.
Em seguida temos os Planos de Ordenamento da Orla Costeira integrados numa legislação do litoral, introduzidos pelo DL 309/93, de 2 de Setembro, justificando-se pela necessidade imperiosa de «regulamentar os critérios de atribuição dos usos privativos das parcelas de terrenos do domínio público marítimo destinadas á implantação de infra-estruturas» e «determinar medidas de protecção para toda a orla costeira, abrangendo tanto o domínio público marítimo como uma faixa de protecção terrestre com a largura máxima de 500 metros».Os presentes planos são assumidos pelo diploma legislativo citado como «planos sectoriais que definem os condicionamentos, vocações e usos dominantes e localização de infra-estruturas de apoio a esses usos orientando o desenvolvimento de actividades conexas».A lei assume os planos de ordenamento da orla costeira como instrumentos de defesa e conservação da natureza.
Quanto aos Planos de Ordenamento das Albufeiras de Águas Públicas, o Decreto Regulamentar 2/88, de 20 de Janeiro, com as alterações introduzidas pelo Decreto Regulamentar 37/91,de 23 de Julho, introduzem o processo de classificação das albufeiras de águas públicas, isto é, aquelas cuja água se prevê venham a ser utilizada para abastecimento das populações ou, ainda, aquelas cuja razão de protecção aditada por razões de ordem ecologica. Em torno das águas das albufeiras, assim classificadas, é construída uma zona terrestre de protecção que terá a largura de 500 metros (para as albufeiras classificadas como protegidas) e de 200 metros (se se tratar de águas públicas classificadas como condicionadas) contadas a partir da linha de pleno armazenamento, medida na horizontal.A cada albufeira classificada deverá corresponder um plano de ordenamento especifico que definirá os príncipios e regras de utilização das águas públicas e da ocupação, uso e tranformação do solo da respectiva zona de protecção.
Por fim os Planos de ordenamento florestal e plano de salvaguerda do património cultural são introduzidos pelo DL 151/95, de 24 de Junho, o qual concentra a vantagem de atribuir um regime normativo especifico a planos que apenas eram nomeados numa série de legislação dispersa e, por outro lado, a vantagem de fixar regras uniformes quanto ao procedimento de formação, natureza jurídica e hierarquia dos planos que são iniciativa da administração directa e indirecta do Estado aos quais,o referido decreto-lei atribui a designação genérica de planos especiais de ordenamento do território.
Assim e em suma, constatando, deste modo, que existia um conjunto de planos de identica natureza, únidos por um escopo conjunto de proteger e conservar o ambiente, o governo decide emanar uma legislação capaz de proceder á normalização procedimental de todos os planos especiais de ordenamento de território que, pelas razões atrás apontadas alguma doutrina prefere designar por planificação ambiental, strito sensu, quando o interesse público ambiental ou ecológico constitui, inequivocamente o escopo fundamental da sua elaboração.
Os planos especiais de ordenamento do território defenidos como instrumentos que incidem no ordenamento regional e municipal do território, isto é, que influenciam e que devem ser levados em linha de conta no momento de elaboração dos instrumentos planificatorios correspondentes, consolidam-se como instrumentos normativos que, visando satisfazer um interesse público ( o interesse público ambiental), fixam princípios e regras quanto á ocupação, uso e transformação do solo que integram as áreas por eles abrangidas.
Devido á sua componente específica, atribuida pela especialidade do interesse público a proteger, os planos especiais de ordenamento do território, são hierarquicamente superiores aos planos regionais e múnicipais de ordenamento, pelo que a lei exige que devam estar compatibilizados entre si.Os planos múnicipais de ordenamento do território devem incorporar e obedecer aos princípios emanados nos planos de natureza especial ao ponto da aprovação, alteração ou revisão destes planos obrigar, apesar da sua anterioridade, a reformular os planos municipais de ordenamento do território que com este não se conformem.