Ambiente e Responsabilidade Civil

Ao Direito Civil reconhece-se usualmente um papel secundário na protecção do meio ambiente. A pretensão de uma abstenção ou de uma compensação pelo dano sofrido depende da iniciativa do Particular afectado, insuficiente para a prevista tutela constitucional do ambiente ( artigos. 52.º, n.º3, e 66.º da Constituição da República Portuguesa).


É de notar que o legislador integrou no principio da prevenção a obrigação do Poluidor “ corrigir ou recuperar o ambiente, suportando os encargos dai resultantes” e sendo-lhe vedado, continuar a acção poluente ( art. 3.º, al.a), da lei de Bases do Ambiente). Na seu formulação tradicional o principio da prevenção não abrange este tipo de obrigações. No rigor dos conceitos elas respeitam à responsabilidade do agente poluidor pelos danos a que der causa e não tanto ao princípio da acção preventiva.

Acolhe, também, à prevenção, associada à precaução, o principio do poluidor pagador, consagrado no artigo 174.º, do Tratado da Comunidade Euro peia , porquanto inclui a distribuição dos encargos financeiros com a defesa do ambiente. Alguns autores identificam esta regra, na sua vertente reparadora ou correctiva, com a Responsabilidade Civil. Contudo, enquanto o sistema da Responsabilidade Civil ambiental é limitado pela imputação a um agente concreto do comportamento que causou danos a um conjunto determinado de indivíduos lesados ou que frustrou a utilidade ambiental, o principio do poluidor-pagador serve para justificar a constituição de fundos ou institutos autónomos que, com independência do juízo de responsabilidade, suportam os custos emergentes da acção pública de reposição da qualidade do ambiente ou do apoio económico ás vitimas.

Uma primeira dificuldade surge na determinação do que sejam danos ambientais e na definição de ambiente.

Num conceito extensivo de ambiente, conforme indica o Professor Gomes Canotilho, enquadram-se todos os elementos naturais, culturais, económicos ou sociais que
influenciam de forma relevante o ser humano.

Segundo um conceito restrito, o ambiente limitar-se-ia ao chamado ambiente natural constituído pelos elementos fundamentais e naturais da vida humana, designadamente o solo, ar, água, biosfera, nas suas relações recíprocas e nas suas relações com os homens e outros seres vivos.

A Lei de Bases do Ambiente parece ter adoptado, no seu artigo. 5.º, n.º2, al.a), o conceito extensivo :” Ambiente é o conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”.

Para não se converter num conceito sem qualquer utilização, a noção de ambiente deve reconduzir-se, essencialmente, aos componentes ambientais naturais de que fala a lei de bases do ambiente ( artigos. 6.º a 16.º).

Ao contrário de outros sistemas jurídicos, o ordenamento constitucional e legal Português conformou o direito do ambiente sadio e ecologicamente equilibrado como um direito fundamental do cidadão, um direito subjectivo distinto dos outros direitos com protecção constitucional, como a saúde ou a propriedade. Um direito “ com cidadania própria” e instrumento de protecção contra agressões ilegais na esfera individual.

A defesa do direito ao ambiente não exige, contudo, a titularidade do direito de propriedade ou de outro direito real de gozo. O direito a um ambiente sadio e ecologicamente equilibrado é essencial ao livre e pleno desenvolvimento da personalidade.

O direito do ambiente, enquanto direito de personalidade que beneficia da tutela resultante do artigo 70.º , n,º2, do Código Civil ( “independentemente da Responsabilidade Civil a que haja lugar, a pessoa ameaçada ou ofendida pode requerer as providências adequadas às circunstâncias do caso, com o fim de evitar a consumação da ameaça ou atenuar os efeitos da ofensa já cometida”) não se confunde com o direito à saúde. A essencialidade da manutenção do equilíbrio ecológico como elemento de equilíbrio vital do homem transcende as situações de perigo para a saúde do individuo.



O que se pretende com o instituto da responsabilidade civil por dano ecológico é ressarcir a geração presente pela degradação de um estado de um determinado componente ambiental e proporcionar à geração futura idêntico grau de fruição, respondendo, sempre que possível, o estado anterior à ocorrência do facto lesivo.
A noção de dano ecológico - o dano causado à integridade de um bem ambiental natural – não se impôs imediatamente após a descoberta do direito do ambiente. Esse reconhecimento surgiu com a directiva 2004/35 CE, do Parlamento e do conselho, de 21 de Abril, que veio estabelecer um quadro normativo de regulação, da prevenção e reparação do dano ecológico. De referir, que esta directiva foi transposta para a ordem jurídica Portuguesa pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de Julho.

1-O quadro Normativo anterior ao decreto-lei n.º147/2008, de 28 de Julho:

Importa referir, que o nosso ordenamento jurídico não autonomizou, até à entrada em vigor do referido decreto-lei, o dano ecológico do dano ambiental (conforme é assumido pelo legislador no preâmbulo do referido diploma). Esta falta de distinção advém de, por um lado, a constituição não distinguir claramente as duas realidades no artigo 52.º/3, a lei de bases do ambiente (lei 11/87, de 7 de Abril), revela uma perspectiva individualista ou grupal do dano ambiental, por outro lado, a lei de acção popular ( Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto) ignora a diferença radical entre interesses individuais homogéneos e interesses de fruição de bens colectivos, reduzindo o regime de indemnização aos primeiros (artigo 22.º/2).
Esta não autonomização de dano ecológico, fazia com que este só pudesse ser invocado caso resultasse de uma acção lesiva de interesses individuais, cujo titular movesse uma acção inibitória contra o lesante, a qual pusesse fim à produção da emissão prejudicial para pessoas e bens naturais. O dano a ressarcir seria sempre o individual, não o colectivo.

Com a entrada em vigor do Decreto-Lei 147/2008, afirma-se a diferença entre dano pessoal/ patrimonial e dano ecológico, clarifica-se a legitimidade para reclamar a sua reparação; fixa-se os critérios de avaliação do dano e indica-se as formas da sua reparação.

2- O regime da Responsabilidade por dano ecológico estabelecido pelo decreto-lei 147/2008, de 29 de Julho:

Conforme já foi referido, este decreto-lei, tem na sua base o regime estabelecido pela directiva 2004/35/CE, do Parlamento e do Conselho Europeu, de 21 de Abril. Esta directiva visava vários objectivos, entre eles:

-Autonomiza o dano ecológico, sendo só aplicável a este, o mesmo é dizer, que, a reparação dos danos infligidos à pessoa ou à propriedade rege-se pelos princípios gerais da Responsabilidade Civil;

-Responsabiliza directamente os operadores ( das actividades listadas, no seu, anexo III, quanto à responsabilidade objectiva; todos, quando à responsabilidade subjectiva por lesão de espécies e habitats protegidos), públicos e privados, no âmbito da actividade lucrativa e não lucrativa, pelos custos de prevenção e reparação de danos Ecológicos comprovadamente causados pela sua actividade.

-Circunscreve os danos ecológicos aos danos causados às espécies e habitats protegidos no contexto da Rede Natura 2000, à água e ao solo, deixando aos estados a possibilidade de alargar o âmbito do dano ecológico a outros componente ambientais ( mais concretamente o subsolo e o ar)

-Tem por base o principio do poluidor pagador ( artigo 147/2 do Tratado de Roma), e adere a um conceito amplo de responsabilidade, que prescinde da ocorrência do dano. Permite a possibilidade de imposição de medidas de reparação e de prevenção, perante a ameaça de dano iminente a um dado bem natural, o que se funda no principio da prevenção.

-O dano ecológico tem de ser significativo, concreto e quantificável e imputável através do estabelecimento de um nexo de causalidade facto/dano.
Da directiva podemos retirar uma preferência pela reconstituição natural ou, caos esta não seja possível, a alocação de quantias pecuniárias exclusivamente à efectivação de medidas de reparação, complementares ou compensatórias. Por outro lado, a directiva parece não prever a hipótese de “dano moral” da colectividade pela perda de qualidade dos bens ambientais naturais.

Importa agora analisar a influencia da directiva no decreto-lei 147/2008, que estabeleceu o regime da responsabilidade por dano ecológico. Este diploma é aplicável em sede de prevenção e reparação de dano ecológico e só deste, na definição do seu artigo 11.º/1, d), dano ecológico é toda “ a alteração adversa mensurável de um recurso natural ou a deterioração mensurável do serviço de um recurso natural que ocorram directa ou indirectamente”.

De referir que há um alargamento do conjunto de bens naturais a coberto deste regime do DL 147/2008. Assim, para efeitos do referido diploma, são danos ecológicos (artigo 11º), todos os danos causados: à água; ao solo; e às espécies e habitats protegidos pelo ordenamento nacional, alargando o regime que tinha sido estabelecido pela directiva ( que só protegia as espécies e habitats protegidos ao abrigo da rede natura 2000), já que, o DL remete a identificação para “legislação aplicável” ( Decreto-Lei 142/2008- regime de conservação da natureza e da biodiversidade).

Também no âmbito subjectivo, o decreto-lei 147/2008 procedeu a um alargamento da directiva. Numa primeira análise, o decreto-lei segue o regime da directiva, no tocante à responsabilidade subjectiva (artigo 13.º do DL), seguindo o alargamento que a mesma preconiza, desafectando os lesantes da estrita enumeração das actividades do anexo III. Contudo, acrescenta-lhe um novo segmento, que respeita os bens sobres os quais os danos podem incidir. Enquanto a directiva impõe a responsabilização assente na culpa, de todos os sujeitos, por danos infligidos a espécies e habitats protegidos ao abrigo do regime da rede natura 2000, o decreto-lei acrescenta a responsabilização daqueles por quaisquer danos ecológicos, desde que compreendidos na categoria enumerada no artigo 11.º/1, alínea e), ou seja, também ao solo e à água.

Importa, agora, discutir uma questão, que se prende com o âmbito objecto de aplicação do diploma e que se prende com o universo de bens naturais abrangidos pelo regime da prevenção e reparação de danos económicos. Mais concretamente, a não consideração dos danos ao ar (e ao subsolo) como danos ecológicos. A directiva não os menciona, mas o decreto-lei, não pode, arbitrariamente, estabelecer distinções entre bens ambientais merecedores de tutela, preventiva, reconstitutiva e compensatória e bens isentos dela. Não há bens ambientais de 1ª e de 2ª. De referir que a LBA recenseia como bens ambientais naturais, no artigo. 6º: o ar, a luz, a água, o solo vivo e o subsolo, a flora e a fauna. Acresce que o artigo 66.º/2, a) da Constituição, impõe, como tarefa do Estado e demais entidades publicas, “ a prevenção da poluição”, não fazendo distinção entre recursos afectados por esta. Para alem do que, os danos ecológicos a ressarcir nos termos do artigo 52.º/3, a) da CRP, são relativos ao “ambiente” sem exclusão de qualquer componente.

Dai que só se possa concluir: que o regime estabelecido pelo Decreto-Lei padece de ilegalidade reforçada ( artigos 280.º/2, a) e 281.º/1, b) da CRP), por violar a LBA ( bem como de inconstitucionalidade indirecta por redução do âmbito de protecção de normas constitucionais de tutela do ambiente), na parte em que omite a referência aos componentes ar e subsolo, ou em nome de uma interpretação útil, se procede a uma leitura do regime estabelecido pelo decreto-lei conforme à LBA e à CRP, considerando dano ecológico também a degradação significativa das condições ecológicas do ar e do subsolo, sujeitando estas lesões ao regime da prevenção e reparação instituído pelo referido diploma.

O principio da prevenção está na base da consagração, pelo referido diploma, de uma compreensão alargada de responsabilidade, ou seja, independentemente da verificação do dano. Este regime visa salvaguardar a fragilidade de muitos bens naturais ( principalmente quando não regeneráveis), as quais, ofensas à sua integridade podem revelar-se irreversíveis. Está aqui em causa, essencialmente, o estabelecimento de deveres de defesa aos operadores de actividades que possam ter efeitos significativos sobre esses bens. Porque o ambiente é um bem público e frágil, as actividades que o possam afectar mais significativamente estão sujeitas a um principio de Proibição sob reserva de permissão, que só se ultrapassa através da concessão de autorizações necessárias à concretização de tais deveres . Assim, é estabelecido no decreto-lei 147/2008, um dever de adopção de medidas preventivas, tendo em vista a protecção do ambiente, sempre que: haja uma ameaça iminente de um dano ecológico, ou de novos danos subsequentes a uma lesão já ocorrida. Para o dano ser iminente, é necessário que esteja reunido um conjunto de pressupostos, que no plano da verosimilhança e probabilidade, permita, prever, com grau de certeza razoável, a eclosão daquele ( artigos 11.º/1, b) e 5.º e 14.º do D.L 147/2008).

3-Legitimidade alargada para requerer a prevenção/reparação de danos ecológicos:

Tanto a Directiva como o Decreto-lei alargam a legitimidade procedimental e processual a qualquer cidadão para defesa de um bem de fruição colectiva ( artigo 52.º/3, a) da CRP). Os referidos diplomas, aproveitam-se da “paralisação” entre dano ambiental/pessoal e dano ecológico para convidar o cidadão a tomar a ofensa à sua esfera jurídica como pretexto de defesa, também, dos componentes naturais, muito embora, se tenha presente que o objecto do referido decreto-lei é o dano ao ambiente, dai que o objecto directo da denuncia e do pedido de intervenção seja a salvaguarda deste bem jurídico.

No artigo 18.º do decreto lei, reconhece-se legitimidade para a denuncia da ameaça iminente de dano ecológico ou de verificação deste, em três situações:

a)- Caracterização de um dano patrimonial directo, actual ou provável (alínea c);

b)- Caracterização de um dano pessoal ou patrimonial colateral, actual ou provável (alínea a );

c)- caracterização de um dano exclusivamente ecológico, denunciável por qualquer actor popular, nos termos dos artigos 2.º/1 da lei 83/95, de 31 de Agosto, e 53.º/2 do CPA, a cujo o elenco se deve juntar o Ministério Publico ( artigo 9.º/2, do CPTA e artigo 26.º-A do CPC), ou seja Cidadãos, autarquias, fundações e associações que tenham a defesa do ambiente como objecto estatutário ( artigo 3.º da lei n.º83/95).

A natureza Pública do dano ecológico determina, que a acção seja proposta nos tribunais administrativos independentemente da natureza jurídica do operador ( artigo 4.º/1, l) do ETAF). Já não será assim, caso a acção diga respeito a um dano pessoal ou patrimonial do autor da acção, neste caso os tribunais competentes para conhecerem a acção serão os tribunais cíveis, sempre que a actuação lesiva não revestir natureza pública.

Conforme já foi analisa, a directiva autorizava os Estados-Membros a dispensar o operador de custear as operações de reparação de danos ecológicos advenientes de actividades por si desenvolvidas em determinados caos, nomadamente quando inexistir culpa daquele. O decreto-lei 147/2008, na senda da directiva, estabeleceu no seu artigo 20.º que o operador estaria libertado da obrigação de pagamento de medidas de prevenção/reparação num conjunto de situações, mais concretamente nos caos de responsabilidade objectiva ( mas já não exclui a obrigação do operador, enquanto entidade mais próxima do evento lesivo adoptar essas medidas de prevenção e reparação, no mais curto prazo). Assim o artigo 20.º estabelece essa dispensa nos seguintes casos:

a)-Responsabilidade por facto de outrem ou instrução administrativa;

b)- Responsabilidade objectiva.

No primeiro caso, o legislador exige que o operador avance com o montante correspondente ás medidas preventivas ou reparatórias, reconhecendo-lhe direito de regresso contra o terceiro que provocou a lesão ou o dano, bem como contra a entidade administrativa que emitiu a ordem ou instrução que concorreu para a formação da ameaça ou para a produção do dano. ( artigo 20.º/1 e 2 do D.L 147/2008).
No segundo caso, o legislador exime o pagamento de custos de prevenção e reparação dos danos ecológicos o operador que, actuando sem culpa, provoque uma lesão ambiental:

1-No âmbito de actividades listadas no Anexo III;

2-No âmbito de qualquer outra actividade não tipicamente conotada como actividade de risco, com base no estado de conhecimento técnico-científico à data da eclosão dos factos.

O artigo 20.º/3 do D.L deve ser lido conjuntamente, quer com os artigos 7 e 12 do referido diploma, quer como o artigo 41 da Lei de Bases do Ambiente, desta leitura conjugada dos artigos retira-se: por um lado, admite-se a responsabilização objectiva por danos significativos causados ao bens ecológicos advenientes de “ acções especialmente perigosas”, por outro lado, este modelo de imputação só incidirá sobre certas actividades, conotadas como tipicamente aptas a produzir danos significativos nos componentes ambientais naturais.

O instituto da Responsabilidade Objectiva, porque prescinde da culpa, deve estar
reservado, no contexto da sociedade de risco, a um conjunto circunscrito de actividades potencialmente perigosas, cujos operadores ficam plenamente cientes de que, aos custos de produção, caberá juntar custos de suportação de danos à colectividade. Assim deve ler-se o artigo 20.º/3 do decreto-lei como:

-No caso da actividade inscrita no anexo III, o operador ficará isento da responsabilidade por danos e riscos associados ao funcionamento normal da instalação. Para a Professora Carla Amado Gomes, trata-se de uma má solução, que faz impender sobre o Estado toda e qualquer negatividade que possa resultar de uma actividade tipicamente perigosa mas autorizada à luz dos melhores conhecimentos e técnicas disponíveis, obnubilando o benefício económico que o operado dela retira. Tal risco, deveria ser suportado pelo operador e não pela comunidade.

O Estado executa as medidas necessárias e suporta estes custos, financiando-se a partir do fundo de intervenção ambiental (artigos 17.º/1, b), 19.º/5 e 23.º do D.L 147/2008).

Por outro lado, o operador será responsável pelos danos/riscos decorrentes do funcionamento anormal daquela actividade. É um risco compreendido na álea da iniciativa económica assumida pelo operador, que detendo os lucros deve suportar os custos causados pelos desvios ao percurso normal da actividade.

A problemática existe quando o operador se veja obrigado pela totalidade dos custos, uma vez que o legislado não fixou tectos indemnizatórios. O Artigo 41.º/2 da LBA parece apontar para esta situação, bastante comum no plano da responsabilidade Objectiva ( artigo 508.º do Código Civil) .

Constituindo a prevenção e a reparação de danos ecológicos uma tarefa fundamental das entidades públicas (artigo 9.º, e) e 66.º/2 da CRP), certo é que esta obrigação se reparte com os operadores económicos e demais sujeitos, uma vez que sobre estes impende identicamente um dever de protecção do ambiente ( artigo 66.º/1 da CRP). O Decreto-lei 147/2008 impões aos operadores, económicos e outros, no caso de imputação subjectiva, a obrigação de executar e custear as medidas preventivas e reparatórias motivadas pela necessidade de fazer face aos danos e ameaças de danos ecológicos resultantes da sua actividade ( artigos: 13.º/1, 14.º/1 w 15.º/1, b) e c) do Decreto-Lei 147/2008). Nas hipóteses de danos provocados por operadores não identificados, situações de extrema urgência de actuação e sempre que o operador não cumprir as obrigações de reparação necessárias, ficam entregues, em ultimo recurso, à iniciativa de entidade publica competente.

4-Algumas criticas ao diploma:

Muitas vezes, num domínio como o Direito do Ambiente, a imputação dos danos torna-se particularmente difícil, em virtude da inexistência de informação suficiente sobre as causas do dano e de fenómenos de causalidade alternativa. No referido regime da Responsabilidade Civil por danos ecológico, está referido um critério de aferição da causalidade( artigo 5.º do D.L 147/2008) e estabeleceu uma presunção de repartição da Responsabilidade em partes iguais no caso de cumulação de acções lesivas (artigo 4.º/2). Contudo não se reporta à inversão do ónus da prova a favor do denunciante ( decorrência natural do principio da prevenção), nem toma posição no que toca aos casos de causalidade alternativa ( aqueles em que vários sujeitos podem ter concorrido para o dano, não sendo possível estabelecer uma causalidade inquestionável). No caso Português poderia ter-se seguido o exemplo Alemão, estabelecendo uma presunção de causalidade para os casos de responsabilidade alternativa. Quando à regra de inversão do ónus da prova, a mesma, pode considerar-se uma decorrência lógica do principio da prevenção, logo a sua afirmação expressa não constituiria surpresa.

4-Conclusão:

Em suma, da análise deste diploma que estabelece a responsabilidade civil por danos ecológicos ( Decreto-Lei 147/2008 de 29 de Julho) podemos retirar aspectos positivos e aspectos negativos. Por um lado, o diploma dá um passo no sentido da autonomização do dano ecológico e fixa critério para a reparação e compensação do dano ecológico mas esquece o estabelecimento da regra da inversão do ónus da prova. Acresce a má solução quanto à exoneração do operador de responsabilidade objectiva pelos riscos ligados ao normal funcionamento da instalação e também a exclusão de bens ambientais como o ar, o subsolo e o solo do universo de componentes sujeitos a danos ecológicos. Logo, podemos afirmar que criação do referido diploma constituiu um importante desenvolvimento no que à tutela do ambiente diz respeito. Permitiu quer à administração, quer aos particulares ter acesso a mecanismos mais eficientes para reagir a eventuais lesões atentatórias do ambiente. Contudo, importa igualmente reconhecer, que o referido diploma padece de inúmeros aspectos negativos a merecerem a atenção do legislador.

Bibliografia:

PEREIRA DA SILVA, Vasco, “Verde cor de Direito – Lições de Direito do Ambiente”, 2ª Reimpressão da Edição de Fevereiro 2002

SOUSA ANTUNES, Henrique, “Ambiente e Responsabilidade Civil¬– Estudos dedicados ao Prof. Doutor Mário Júlio Brito de Almeida e Costa”, Lisboa, 2002, págs. 643 e segs

AMADO GOMES, Carla, “A responsabilidade civil por dano ecológico ¬– Reflexões preliminares sobre o novo regime instituído pelo Decreto-Lei n.º 147/2008, de 29 de Julho”, Jornadas de Direito do Ambiente