Tutela Penal e Contra-Ordenacional do Ambiente
Introdução
O presente trabalho tem por objecto a análise de uma temática de extrema relevância e actualidade no âmbito do Direito do Ambiente, designadamente, como se relaciona a tutela penal e contra-ordenacional do ambiente e qual seu o respectivo tratamento no ordenamento jurídico português.
O Direito Penal ou Direito Sancionatório do Ambiente, como reacção punitiva da Ordem Jurídica contra agressões ambientais, ou seja, a criminalização de condutas lesivas do ambiente, constitui um fenómeno muito recente. Paralelamente, surgiu também um Direito Contra-ordenacional do Ambiente, através de sanções administrativas no domínio ambiental.
Quer o Direito Penal do Ambiente, quer o Direito de Mera Ordenação Social em matéria ambiental constituem formas de tutela que exigem de forma imperiosa reacções equilibradas face às crescentes lesões e agressões do meio ambiente, como forma de assegurar «um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado» e de «garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado» (artigo 66º n.º 1 da Constituição e artigo 2º nºs 1 e 2 da Lei de Bases do Ambiente).
Justifica-se um Direito Penal do Ambiente?
O Direito Penal tem um espaço de intervenção limitado pela estrita necessidade de protecção de direitos e interesses essenciais, conforme decorre do art. 18º n.º 2 da Constituição, e é, em consequência disso, a última ratio da política sancionatória do Estado.
Por essa razão, a primeira questão que surge é a de saber se é ou não admissível a existência de um Direito Penal do Ambiente, se é possível criminalizar condutas lesivas do ambiente, condutas ecologicamente agressivas, e qual o seu fundamento. E, em caso afirmativo, se a tutela jurídico-penal constitui ou não o meio mais eficaz para reagir contra agressões ambientais.
Para a legitimidade de intervenção penal quanto ao ambiente, a necessidade de protecção do bem jurídico é o primeiro critério legitimador. Pois, carente de tutela penal é aquele bem jurídico que corresponde a um interesse não meramente simbólico ou ideal dos indivíduos ou da sociedade mas aquele que se repercute necessariamente na sua vida e na sua projecção enquanto pessoa, enquanto Ser Humano.
O prévio relevo ético das condutas incriminadas é um outro princípio legitimador, pois, o Direito Penal só poderá intervir onde seja indiscutível (e consensual) a censura social do comportamento, por ser um Direito Penal de culpa. E, a atribuição da culpa consistirá na comprovação da capacidade de motivação pela norma, resultante do seu conhecimento actual ou potencial. Para a Professora MARIA FERNANDA PALMA («Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994, pág. 442), «a justificação técnico-jurídica da neo-criminalização só pode derivar da imediata relevância ética das condutas anti-ambientais - dependentes da substancialidade do dano ou, pelo menos, do perigo concreto para o bem ambiente.»
E, finalmente, é perante a ineficácia de outros meios para a protecção do bem jurídico que surge a condição legitimadora irrenunciável do Direito Penal, como verdadeira manifestação da necessidade da pena e do princípio da adequação.
Por essa razão, a justificação de um Direito Penal do Ambiente não pode deixar de se retirar da própria natureza do Direito Penal. Assim, também o Direito Penal do Ambiente deve ter carácter excepcional e subsidiário face a outras reacções da Ordem Jurídica e, por isso, não deve ser banalizado mas antes reservado para as situações em que estão em causa os valores fundamentais da vida em sociedade, o mínimo ético da comunidade social que tem de se repercutir necessariamente na comunidade de Direito.
Em face do artigo 66º da Constituição, o direito ao ambiente é apresentado, quer como direito fundamental que concretiza as exigências da realização da dignidade da pessoa humana perante as perigosas agressões ambientais, quer como tarefa fundamental do Estado.
Por essa razão, o ambiente constitui, nos nossos dias e em face das crescentes agressões de que é alvo, um bem jurídico fundamental digno de tutela que integra os valores essenciais comuns da comunidade.
Relação Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social
Assente a possibilidade de criação de crimes ambientais, dada a natureza fundamental do ambiente como bem jurídico, surge a questão de saber se a via sancionatória penal representa o instrumento mais eficaz de defesa do ambiente, ou, pelo contrário, se o Direito de Mera Ordenação Social não será a solução mais idónea para as infracções ambientais.
Antes de mais, parecem ser de excluir perspectivas meramente exclusivistas de tutela sancionatória do ambiente, que tudo remetem para o domínio do Direito Penal ou para o domínio do Direito Contra-ordenacional, postulando-se, antes, uma combinação equilibrada das sanções penais com as sanções contra-ordenacionais.
E, tal como o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, considero também que a forma mais indicada e razoável para a tutela sancionatória do ambiente não pode prescindir da criminalização das condutas mais graves de lesão do ambiente, «já que a defesa do ambiente é parte integrante dos valores fundamentais das sociedades em que vivemos e corresponde a (renovadas) exigências de realização da dignidade da pessoa humana, mas sem que isso signifique a banalização do Direito Penal do Ambiente, pois o modo “normal” de reacção contra delitos ambientais deve ser antes o das sanções administrativas ou contra-ordenações.»
Com efeito, como refere a Professora MARIA FERNANDA PALMA («Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994, pág. 438): «Pelos meios sancionatórios que oferece, sobretudo ao nível das sanções acessórias, e por não ser seu critério predominante de fim e medida da sanção a culpa, mas antes a reparação do dano e a desmotivação do infractor através do prejuízo pecuniário causado pela sanção, este ramo do Direito oferece mecanismos ideais relativamente a condutas anti-ambientais ou só remotamente perigosas para os bens jurídicos pessoais ou sociais.» Concluindo que «a tutela penal do ambiente parece pressupor limites rigorosos, não podendo ultrapassar, legitimamente, a evidente repercussão humana (já tomando em conta as gerações futuras). Na medida em que a continuidade da vida é uma dimensão imprescindível para a própria condição humana historicamente definida no presente, a fundamentação da tutela penal (propriamente dita) em valores ambientais mais latos, como repercussão da responsabilidade dos indivíduos perante o Universo, envolve uma remodelação do acordo original com alguma eticização dos fins sociais básicos do Estado, que exige uma reformulação dos consensos actuais.»
Existe um Direito Penal Comunitário em matéria de ambiente?
Antes de passar para a análise do enquadramento legislativo da tutela penal e contra-ordenacional do ambiente, importa considerar, preliminarmente, uma questão hoje fundamental, designadamente, a de saber se existe ou poderá existir, um Direito Penal Comunitário que vincule directamente os cidadãos portugueses em matéria de ambiente.
De facto, o art.º 229º do Tratado da Comunidade Europeia prevê a possibilidade de os regulamentos de o Conselho e os regulamentos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho poderem atribuir plena jurisdição ao Tribunal de Justiça no que respeita às sanções neles previstas. O mesmo sucede em caso de sanções penais?
A partir desta disposição não se costuma fazer derivar qualquer competência geral para aplicar sanções penais. Com efeito, apenas os artigos 81º a 86º do TCE, em matéria de concorrência, prevêem sanções sobre os acordos de empresas contrários à concorrência e sobre o abuso das posições de mercado. Também do Tratado da União Europeia não resulta a aplicação de sanções penais por força da violação dos regulamentos adoptados em conjunto pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, apesar de se prever uma política de ambiente comum (artigos 174º a 176º do TCE). Para que se chegasse a esse ponto de tutela seria necessária uma vontade legislativa comunitária em matéria penal que não se formulou.
Uma outra questão conexa é o do indirecto sancionamento penal dos regulamentos comunitários pelo Direito Interno. Neste âmbito, há também limites derivados dos próprios fins da Comunidade Europeia, nomeadamente a nível da harmonização dos Direitos. Pois, onde a Comunidade não sanciona, não podem os Estados-Membros fazê-lo ou mesmo exceder as próprias sanções comunitárias.
Enquadramento legislativo da tutela penal e contra-ordenacional do ambiente
Importa agora considerar, no âmbito do Direito Português, quais são os crimes ambientais tipificados no Código Penal, assim como as sanções administrativas que constam, designadamente, da Lei-Quadro das Contras-Ordenações Ambientais (Lei nº 50/2006 de 29 de Agosto).
A título preliminar, coloca-se a questão de saber se o nosso ordenamento jurídico optou em termos preferenciais por algumas das formas de tutela do ambiente. O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, considera que parece ser privilegiada a via administrativa, preferência que resulta da lógica e do espírito do sistema, considerado na sua globalidade, não obstante normas isoladas parecerem apontar em sentido diverso. É o caso, nomeadamente, do art.º 47º nº 2 da Lei de Bases do Ambiente, que estipula que «Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenação, será o infractor punido a título de crime, sem prejuízo das sanções acessórias previstas para a contra-ordenação», o que parece apontar antes no sentido da preferência pela via penal. Mas, como este Professor afirma, a preferência pela via administrativa parece decorrer tanto do facto da maior parte dos delitos ambientais corresponder a contra-ordenações, como do limitado elenco dos crimes ambientais.
Os Crimes Ambientais no Código Penal
Os delitos ambientais constam do Capítulo III («Dos Crimes de Perigo Comum») do Título IV («Dos Crimes contra a Vida em Sociedade) do Código Penal, e estão tipificados nos artigos 278º (Danos contra a Natureza), 279º (Poluição) e 280º (Poluição com perigo comum).
No artigo 278º estipula-se que se verifica o crime de Danos contra a Natureza, sempre que alguém:
- eliminar exemplares de fauna ou flora em número significativo ou de espécie protegida ou ameaçada de extinção;
- destruir habitat natural protegido ou habitat natural causando a este perdas em espécies de fauna ou flora selvagens legalmente protegidas ou em número significativo;
- afectar recursos do subsolo;
- de forma grave, ou seja, se fizer desaparecer ou contribuir decisivamente para fazer desaparecer uma ou mais espécies animais ou vegetais de certa região, ou se causar perdas importantes nas populações de espécies de fauna ou flora selvagens legalmente protegidas, ou ainda se esgotar ou impedir a renovação de um recurso do subsolo em toda uma área regional;
- desrespeitando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente.
Verificada a previsão da norma, corresponde uma pena:
- de prisão até três anos ou multa até 600 dias, em caso de dolo;
- de um ano de prisão ou pena de multa, em caso de negligência.
Nos termos do art.º 278º nº2, «Quem comercializar ou detiver para comercialização exemplar de fauna ou flora de espécie protegida, vivo ou morto, bem como qualquer parte ou produto obtido a partir daquele, é punido com pena de prisão até seis meses ou com pena de multa até 120 dias.»
Os artigos 279º e 280º punem, verificadas determinadas circunstâncias, a poluição. O artigo 21º da Lei de Bases do Ambiente prevê que «São factores de poluição do ambiente e degradação do território todas as acções e actividades que afectam negativamente a saúde, o bem-estar e as diferentes formas de vida, o equilíbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade física e biológica do território.» (nº1) e que «São causas de poluição do ambiente todas as substâncias e radiações lançadas no ar, na água, no solo e no subsolo que alterem, temporária ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservação ou evolução.» (nº2 do artigo 21º).
Assim, sob a epígrafe «Poluição», o art.º 279º estabelece que se verifica este crime sempre que alguém:
- poluir águas ou solos ou, por qualquer forma, degradar as suas qualidades;
- poluir o ar mediante utilização de aparelhos técnicos ou de instalações;
- provocar poluição sonora mediante a utilização de aparelhos técnicos ou de instalações, em especial de máquinas ou de veículos terrestres, fluviais, marítimos ou aéreos de qualquer natureza;
- de forma grave, cuja concretização consta do nº3 do artigo em análise;
- e em medida inadmissível, sempre que a natureza ou os valores da emissão poluentes contrariem prescrições ou limitações de natureza administrativa ou legal.
A estas condutas corresponde:
- uma pena de prisão até três anos ou multa até 600 dias, em caso de dolo;
- uma pena de prisão de um ano ou pena de multa, em caso de negligência.
O artigo 280º - Poluição com perigo comum – constitui um crime qualificado em relação ao anterior, e prevê a punição deste crime, sempre que alguém:
- praticar algumas das condutas descritas nas alíneas do nº 1 do artigo 279º (poluição de água, solos, ar, sons, em medida inadmissível);
- criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem;
- ou criar perigo para bens patrimoniais alheios de valor elevado ou para monumentos culturais ou históricos.
Como estatuição, estabelece que é punido com pena de prisão :
- de um a oito anos, se a criação do perigo forem dolosas;
- até cinco anos, se a conduta for dolosa e a criação do perigo ocorrer por negligência.
No entendimento de MARIA FERNANDA PALMA, a propósito do então Projecto de Código Penal, no artigo 279º do Código Penal, o dano ambiental (a violação do bem jurídico ambiente) não pressupõe explicitamente o perigo para a saúde pública, situação prevista no art.º 280º, nem qualquer dano no sentido clássico, pois no «poluir em sentido inadmissível» inclui-se qualquer violação das prescrições ou limitações impostas pela autoridade competente. Nesta descrição típica caberão simultaneamente condutas danosas e perigosas no sentido tradicional. Assim, como esta Professora exemplifica, tanto preencherá o tipo incriminador o lançamento de resíduos na água que contenham substâncias que possam alterar as características da água ou a tornem imprópria e contribuam para a degradação do ambiente, como a corrupção (agora efectiva) da água através da evacuação de águas degradadas para o sistema de esgotos, e preencherá igualmente o tipo incriminador o emprego de adubos químicos azotados ou fosfatados com o risco de contaminação da água.
Por isso, critica a equiparação de condutas estruturalmente diferentes quanto ao bem jurídico tutelado, as perigosas e as danosas, assim como a associação de comportamentos previamente puníveis com coimas com diferentes medidas legais.
Num estudo sobre o Direito Penal do Ambiente, o Professor JORGE FIGUEIREDO DIAS postulou que os crimes contra o ambiente deverão ser, simultaneamente, crimes de dever (de obediência) e de resultado (eventualmente danoso), isto é, devem tomar como base uma conduta que actua lesivamente sobre um componente ambiental, mas que só é penalizada na medida em que um regulamento ou uma ordem da Administração sejam infringidos.
Para o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, nos artigos 278º,279º e 280º verifica-se uma certa «acessoriedade administrativa do Direito Penal do Ambiente», apesar de não significar a substituição dos critérios individualizados da culpa, ou da imputação subjectiva da conduta criminosa a um dado individuo, por critérios meramente objectivos de verificação da simples desobediência às disposições administrativas, antes deve implicar a conjugação de ambas as dimensões para que se esteja perante um crime ecológico.
A Tutela Contra-Ordenacional do Ambiente
O regime jurídico das sanções administrativas em matéria de ambiente constam da Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (Lei n.º50/2006 de 29 de Agosto), cujo artigo 1º n.º 2 estipula que «Constitui contra-ordenação ambiental todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima.»
Uma das grandes vantagens da tutela sancionatória do ambiente pela via administrativa, para além da maior celeridade e eficácia na punição do infractor ambiental, que decorre da simplicidade do procedimento administrativo (quando comparado com o processo judicial), resulta da possibilidade de responsabilização de entidades de natureza colectiva, além de pessoas singulares. Nesse sentido, o art.º 8º n.º 1 prevê que «As coimas podem ser aplicadas às pessoas colectivas, independentemente da regularidade da sua constituição, bem como às sociedades e associações sem personalidade jurídica.»
Nos termos do art.º 20º n.º 1 da Lei-Quadro: «A determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática do facto.» E, «na determinação da sanção aplicável são ainda tomadas em conta a conduta anterior e posterior do agente e as exigências de prevenção.» - número 2 do referido artigo.
Além disso, as contra-ordenações são puníveis a título de dolo ou de negligência – artigo 9º n.º 1, assim como é punível a tentativa (nas contra-ordenações classificadas de graves e muito graves, sendo os limites mínimos e máximos da respectiva coima reduzidos a metade) – artigo 10º, a cumplicidade – artigo 16º, e a comparticipação – artigo 17º.
Muito importante a este respeito constitui a previsão de sanções acessórias, prevendo o art.º 29º que «A lei pode, simultaneamente com a coima, determinar, relativamente às infracções graves e muito graves, a aplicação de sanções acessórias (…)», estando estas previstas no artigo 30º.
A título acessório e «quando se revele necessário para a instrução do processo ou quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente, a autoridade administrativa pode determinar uma ou mais das seguintes medidas - artigo 41º:
- Suspensão da laboração ou o encerramento preventivo no todo ou em parte da unidade poluidora; - Notificação do arguido para cessar as actividades desenvolvidas em violação dos componentes ambientais; - Suspensão de alguma ou algumas actividades ou funções exercidas pelo arguido; - Sujeição da laboração a determinadas condições necessárias ao cumprimento da legislação ambiental; - Selagem de equipamento por determinado tempo;- Recomendações técnicas a implementar obrigatoriamente quando esteja em causa a melhoria das condições ambientais de laboração; - Imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infracção e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma.
Um dos maiores inconvenientes desde sempre apontados à tutela sancionatória do ambiente através da via administrativa consistia na diminuição das garantias de defesa dos particulares, pois a transferência das questões delituosas para a esfera administrativa implicaria uma diminuição efectiva das possibilidades de defesa dos particulares, ainda que estivesse sempre salvaguardada a possibilidade de intervenção dos tribunais pela via do recurso. Para obviar a este inconveniente, o 49º da Lei-Quadro prevê o direito de audiência e de defesa do arguido.
Assim, paralelamente, com a tutela penal, justificada para reagir à lesão das condutas mais grosseiramente lesivas do ambiente, a tutela Contra-ordenacional, através da estipulação de coimas em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa do agente, constitui também um eficaz mecanismo de reacção, de natureza preventiva e dissuasora de condutas ecologicamente nefastas.
Conclusão
O ordenamento jurídico português conjuga de forma equilibrada e coerente a tutela penal e a tutela contra-ordenacional do ambiente, de forma a permitir uma adequada, plena e efectiva reacção sancionatória contra comportamentos delituosos lesivos do ambiente.
Não obstante, e apesar da autonomização do Direito Penal do Ambiente e do Direito de Mera Ordenação Social do Ambiente, impõe-se um constante estudo e aprofundamento destas formas de tutela e de reacção às agressões anti-ambientais e anti-ecológicas, de modo a permitir uma plena protecção do ambiente, da natureza, da qualidade de vida, de todos e de cada um de nós, e não apenas no momento presente mas também para a salvaguarda das gerações futuras como manifestação máxima quer do princípio da prevenção, quer do princípio da solidariedade intergeracional.
Bibliografia
DIAS, JORGE FIGUEIREDO, «Sobre o Papel do Direito Penal na Protecção Do Ambiente», in «Revista de Direito e Economia»;
- GASPAR, PEDRO PORTUGAL, «Breves Apontamentos sobre o Ilícito de Mera Ordenação Social na Área da Protecção do Ambiente», in «Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente», n.º 8, Dezembro de 1997;
- PALMA, MARIA FERNANDA, «Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994;
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, “Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente”, 2ª Reimpressão, edição Fevereiro de 2002, Almedina.
Introdução
O presente trabalho tem por objecto a análise de uma temática de extrema relevância e actualidade no âmbito do Direito do Ambiente, designadamente, como se relaciona a tutela penal e contra-ordenacional do ambiente e qual seu o respectivo tratamento no ordenamento jurídico português.
O Direito Penal ou Direito Sancionatório do Ambiente, como reacção punitiva da Ordem Jurídica contra agressões ambientais, ou seja, a criminalização de condutas lesivas do ambiente, constitui um fenómeno muito recente. Paralelamente, surgiu também um Direito Contra-ordenacional do Ambiente, através de sanções administrativas no domínio ambiental.
Quer o Direito Penal do Ambiente, quer o Direito de Mera Ordenação Social em matéria ambiental constituem formas de tutela que exigem de forma imperiosa reacções equilibradas face às crescentes lesões e agressões do meio ambiente, como forma de assegurar «um ambiente de vida humano, sadio e ecologicamente equilibrado» e de «garantir a continuidade de utilização dos recursos naturais, qualitativa e quantitativamente, como pressuposto básico de um desenvolvimento auto-sustentado» (artigo 66º n.º 1 da Constituição e artigo 2º nºs 1 e 2 da Lei de Bases do Ambiente).
Justifica-se um Direito Penal do Ambiente?
O Direito Penal tem um espaço de intervenção limitado pela estrita necessidade de protecção de direitos e interesses essenciais, conforme decorre do art. 18º n.º 2 da Constituição, e é, em consequência disso, a última ratio da política sancionatória do Estado.
Por essa razão, a primeira questão que surge é a de saber se é ou não admissível a existência de um Direito Penal do Ambiente, se é possível criminalizar condutas lesivas do ambiente, condutas ecologicamente agressivas, e qual o seu fundamento. E, em caso afirmativo, se a tutela jurídico-penal constitui ou não o meio mais eficaz para reagir contra agressões ambientais.
Para a legitimidade de intervenção penal quanto ao ambiente, a necessidade de protecção do bem jurídico é o primeiro critério legitimador. Pois, carente de tutela penal é aquele bem jurídico que corresponde a um interesse não meramente simbólico ou ideal dos indivíduos ou da sociedade mas aquele que se repercute necessariamente na sua vida e na sua projecção enquanto pessoa, enquanto Ser Humano.
O prévio relevo ético das condutas incriminadas é um outro princípio legitimador, pois, o Direito Penal só poderá intervir onde seja indiscutível (e consensual) a censura social do comportamento, por ser um Direito Penal de culpa. E, a atribuição da culpa consistirá na comprovação da capacidade de motivação pela norma, resultante do seu conhecimento actual ou potencial. Para a Professora MARIA FERNANDA PALMA («Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994, pág. 442), «a justificação técnico-jurídica da neo-criminalização só pode derivar da imediata relevância ética das condutas anti-ambientais - dependentes da substancialidade do dano ou, pelo menos, do perigo concreto para o bem ambiente.»
E, finalmente, é perante a ineficácia de outros meios para a protecção do bem jurídico que surge a condição legitimadora irrenunciável do Direito Penal, como verdadeira manifestação da necessidade da pena e do princípio da adequação.
Por essa razão, a justificação de um Direito Penal do Ambiente não pode deixar de se retirar da própria natureza do Direito Penal. Assim, também o Direito Penal do Ambiente deve ter carácter excepcional e subsidiário face a outras reacções da Ordem Jurídica e, por isso, não deve ser banalizado mas antes reservado para as situações em que estão em causa os valores fundamentais da vida em sociedade, o mínimo ético da comunidade social que tem de se repercutir necessariamente na comunidade de Direito.
Em face do artigo 66º da Constituição, o direito ao ambiente é apresentado, quer como direito fundamental que concretiza as exigências da realização da dignidade da pessoa humana perante as perigosas agressões ambientais, quer como tarefa fundamental do Estado.
Por essa razão, o ambiente constitui, nos nossos dias e em face das crescentes agressões de que é alvo, um bem jurídico fundamental digno de tutela que integra os valores essenciais comuns da comunidade.
Relação Direito Penal e Direito de Mera Ordenação Social
Assente a possibilidade de criação de crimes ambientais, dada a natureza fundamental do ambiente como bem jurídico, surge a questão de saber se a via sancionatória penal representa o instrumento mais eficaz de defesa do ambiente, ou, pelo contrário, se o Direito de Mera Ordenação Social não será a solução mais idónea para as infracções ambientais.
Antes de mais, parecem ser de excluir perspectivas meramente exclusivistas de tutela sancionatória do ambiente, que tudo remetem para o domínio do Direito Penal ou para o domínio do Direito Contra-ordenacional, postulando-se, antes, uma combinação equilibrada das sanções penais com as sanções contra-ordenacionais.
E, tal como o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, considero também que a forma mais indicada e razoável para a tutela sancionatória do ambiente não pode prescindir da criminalização das condutas mais graves de lesão do ambiente, «já que a defesa do ambiente é parte integrante dos valores fundamentais das sociedades em que vivemos e corresponde a (renovadas) exigências de realização da dignidade da pessoa humana, mas sem que isso signifique a banalização do Direito Penal do Ambiente, pois o modo “normal” de reacção contra delitos ambientais deve ser antes o das sanções administrativas ou contra-ordenações.»
Com efeito, como refere a Professora MARIA FERNANDA PALMA («Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994, pág. 438): «Pelos meios sancionatórios que oferece, sobretudo ao nível das sanções acessórias, e por não ser seu critério predominante de fim e medida da sanção a culpa, mas antes a reparação do dano e a desmotivação do infractor através do prejuízo pecuniário causado pela sanção, este ramo do Direito oferece mecanismos ideais relativamente a condutas anti-ambientais ou só remotamente perigosas para os bens jurídicos pessoais ou sociais.» Concluindo que «a tutela penal do ambiente parece pressupor limites rigorosos, não podendo ultrapassar, legitimamente, a evidente repercussão humana (já tomando em conta as gerações futuras). Na medida em que a continuidade da vida é uma dimensão imprescindível para a própria condição humana historicamente definida no presente, a fundamentação da tutela penal (propriamente dita) em valores ambientais mais latos, como repercussão da responsabilidade dos indivíduos perante o Universo, envolve uma remodelação do acordo original com alguma eticização dos fins sociais básicos do Estado, que exige uma reformulação dos consensos actuais.»
Existe um Direito Penal Comunitário em matéria de ambiente?
Antes de passar para a análise do enquadramento legislativo da tutela penal e contra-ordenacional do ambiente, importa considerar, preliminarmente, uma questão hoje fundamental, designadamente, a de saber se existe ou poderá existir, um Direito Penal Comunitário que vincule directamente os cidadãos portugueses em matéria de ambiente.
De facto, o art.º 229º do Tratado da Comunidade Europeia prevê a possibilidade de os regulamentos de o Conselho e os regulamentos adoptados em conjunto pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho poderem atribuir plena jurisdição ao Tribunal de Justiça no que respeita às sanções neles previstas. O mesmo sucede em caso de sanções penais?
A partir desta disposição não se costuma fazer derivar qualquer competência geral para aplicar sanções penais. Com efeito, apenas os artigos 81º a 86º do TCE, em matéria de concorrência, prevêem sanções sobre os acordos de empresas contrários à concorrência e sobre o abuso das posições de mercado. Também do Tratado da União Europeia não resulta a aplicação de sanções penais por força da violação dos regulamentos adoptados em conjunto pelo Conselho e pelo Parlamento Europeu, apesar de se prever uma política de ambiente comum (artigos 174º a 176º do TCE). Para que se chegasse a esse ponto de tutela seria necessária uma vontade legislativa comunitária em matéria penal que não se formulou.
Uma outra questão conexa é o do indirecto sancionamento penal dos regulamentos comunitários pelo Direito Interno. Neste âmbito, há também limites derivados dos próprios fins da Comunidade Europeia, nomeadamente a nível da harmonização dos Direitos. Pois, onde a Comunidade não sanciona, não podem os Estados-Membros fazê-lo ou mesmo exceder as próprias sanções comunitárias.
Enquadramento legislativo da tutela penal e contra-ordenacional do ambiente
Importa agora considerar, no âmbito do Direito Português, quais são os crimes ambientais tipificados no Código Penal, assim como as sanções administrativas que constam, designadamente, da Lei-Quadro das Contras-Ordenações Ambientais (Lei nº 50/2006 de 29 de Agosto).
A título preliminar, coloca-se a questão de saber se o nosso ordenamento jurídico optou em termos preferenciais por algumas das formas de tutela do ambiente. O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, considera que parece ser privilegiada a via administrativa, preferência que resulta da lógica e do espírito do sistema, considerado na sua globalidade, não obstante normas isoladas parecerem apontar em sentido diverso. É o caso, nomeadamente, do art.º 47º nº 2 da Lei de Bases do Ambiente, que estipula que «Se a mesma conduta constituir simultaneamente crime e contra-ordenação, será o infractor punido a título de crime, sem prejuízo das sanções acessórias previstas para a contra-ordenação», o que parece apontar antes no sentido da preferência pela via penal. Mas, como este Professor afirma, a preferência pela via administrativa parece decorrer tanto do facto da maior parte dos delitos ambientais corresponder a contra-ordenações, como do limitado elenco dos crimes ambientais.
Os Crimes Ambientais no Código Penal
Os delitos ambientais constam do Capítulo III («Dos Crimes de Perigo Comum») do Título IV («Dos Crimes contra a Vida em Sociedade) do Código Penal, e estão tipificados nos artigos 278º (Danos contra a Natureza), 279º (Poluição) e 280º (Poluição com perigo comum).
No artigo 278º estipula-se que se verifica o crime de Danos contra a Natureza, sempre que alguém:
- eliminar exemplares de fauna ou flora em número significativo ou de espécie protegida ou ameaçada de extinção;
- destruir habitat natural protegido ou habitat natural causando a este perdas em espécies de fauna ou flora selvagens legalmente protegidas ou em número significativo;
- afectar recursos do subsolo;
- de forma grave, ou seja, se fizer desaparecer ou contribuir decisivamente para fazer desaparecer uma ou mais espécies animais ou vegetais de certa região, ou se causar perdas importantes nas populações de espécies de fauna ou flora selvagens legalmente protegidas, ou ainda se esgotar ou impedir a renovação de um recurso do subsolo em toda uma área regional;
- desrespeitando disposições legais, regulamentares ou obrigações impostas pela autoridade competente.
Verificada a previsão da norma, corresponde uma pena:
- de prisão até três anos ou multa até 600 dias, em caso de dolo;
- de um ano de prisão ou pena de multa, em caso de negligência.
Nos termos do art.º 278º nº2, «Quem comercializar ou detiver para comercialização exemplar de fauna ou flora de espécie protegida, vivo ou morto, bem como qualquer parte ou produto obtido a partir daquele, é punido com pena de prisão até seis meses ou com pena de multa até 120 dias.»
Os artigos 279º e 280º punem, verificadas determinadas circunstâncias, a poluição. O artigo 21º da Lei de Bases do Ambiente prevê que «São factores de poluição do ambiente e degradação do território todas as acções e actividades que afectam negativamente a saúde, o bem-estar e as diferentes formas de vida, o equilíbrio e a perenidade dos ecossistemas naturais e transformados, assim como a estabilidade física e biológica do território.» (nº1) e que «São causas de poluição do ambiente todas as substâncias e radiações lançadas no ar, na água, no solo e no subsolo que alterem, temporária ou irreversivelmente, a sua qualidade ou interfiram na sua normal conservação ou evolução.» (nº2 do artigo 21º).
Assim, sob a epígrafe «Poluição», o art.º 279º estabelece que se verifica este crime sempre que alguém:
- poluir águas ou solos ou, por qualquer forma, degradar as suas qualidades;
- poluir o ar mediante utilização de aparelhos técnicos ou de instalações;
- provocar poluição sonora mediante a utilização de aparelhos técnicos ou de instalações, em especial de máquinas ou de veículos terrestres, fluviais, marítimos ou aéreos de qualquer natureza;
- de forma grave, cuja concretização consta do nº3 do artigo em análise;
- e em medida inadmissível, sempre que a natureza ou os valores da emissão poluentes contrariem prescrições ou limitações de natureza administrativa ou legal.
A estas condutas corresponde:
- uma pena de prisão até três anos ou multa até 600 dias, em caso de dolo;
- uma pena de prisão de um ano ou pena de multa, em caso de negligência.
O artigo 280º - Poluição com perigo comum – constitui um crime qualificado em relação ao anterior, e prevê a punição deste crime, sempre que alguém:
- praticar algumas das condutas descritas nas alíneas do nº 1 do artigo 279º (poluição de água, solos, ar, sons, em medida inadmissível);
- criar perigo para a vida ou para a integridade física de outrem;
- ou criar perigo para bens patrimoniais alheios de valor elevado ou para monumentos culturais ou históricos.
Como estatuição, estabelece que é punido com pena de prisão :
- de um a oito anos, se a criação do perigo forem dolosas;
- até cinco anos, se a conduta for dolosa e a criação do perigo ocorrer por negligência.
No entendimento de MARIA FERNANDA PALMA, a propósito do então Projecto de Código Penal, no artigo 279º do Código Penal, o dano ambiental (a violação do bem jurídico ambiente) não pressupõe explicitamente o perigo para a saúde pública, situação prevista no art.º 280º, nem qualquer dano no sentido clássico, pois no «poluir em sentido inadmissível» inclui-se qualquer violação das prescrições ou limitações impostas pela autoridade competente. Nesta descrição típica caberão simultaneamente condutas danosas e perigosas no sentido tradicional. Assim, como esta Professora exemplifica, tanto preencherá o tipo incriminador o lançamento de resíduos na água que contenham substâncias que possam alterar as características da água ou a tornem imprópria e contribuam para a degradação do ambiente, como a corrupção (agora efectiva) da água através da evacuação de águas degradadas para o sistema de esgotos, e preencherá igualmente o tipo incriminador o emprego de adubos químicos azotados ou fosfatados com o risco de contaminação da água.
Por isso, critica a equiparação de condutas estruturalmente diferentes quanto ao bem jurídico tutelado, as perigosas e as danosas, assim como a associação de comportamentos previamente puníveis com coimas com diferentes medidas legais.
Num estudo sobre o Direito Penal do Ambiente, o Professor JORGE FIGUEIREDO DIAS postulou que os crimes contra o ambiente deverão ser, simultaneamente, crimes de dever (de obediência) e de resultado (eventualmente danoso), isto é, devem tomar como base uma conduta que actua lesivamente sobre um componente ambiental, mas que só é penalizada na medida em que um regulamento ou uma ordem da Administração sejam infringidos.
Para o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA, nos artigos 278º,279º e 280º verifica-se uma certa «acessoriedade administrativa do Direito Penal do Ambiente», apesar de não significar a substituição dos critérios individualizados da culpa, ou da imputação subjectiva da conduta criminosa a um dado individuo, por critérios meramente objectivos de verificação da simples desobediência às disposições administrativas, antes deve implicar a conjugação de ambas as dimensões para que se esteja perante um crime ecológico.
A Tutela Contra-Ordenacional do Ambiente
O regime jurídico das sanções administrativas em matéria de ambiente constam da Lei-Quadro das Contra-Ordenações Ambientais (Lei n.º50/2006 de 29 de Agosto), cujo artigo 1º n.º 2 estipula que «Constitui contra-ordenação ambiental todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal correspondente à violação de disposições legais e regulamentares relativas ao ambiente que consagrem direitos ou imponham deveres, para o qual se comine uma coima.»
Uma das grandes vantagens da tutela sancionatória do ambiente pela via administrativa, para além da maior celeridade e eficácia na punição do infractor ambiental, que decorre da simplicidade do procedimento administrativo (quando comparado com o processo judicial), resulta da possibilidade de responsabilização de entidades de natureza colectiva, além de pessoas singulares. Nesse sentido, o art.º 8º n.º 1 prevê que «As coimas podem ser aplicadas às pessoas colectivas, independentemente da regularidade da sua constituição, bem como às sociedades e associações sem personalidade jurídica.»
Nos termos do art.º 20º n.º 1 da Lei-Quadro: «A determinação da medida da coima faz-se em função da gravidade da contra-ordenação, da culpa do agente, da sua situação económica e dos benefícios obtidos com a prática do facto.» E, «na determinação da sanção aplicável são ainda tomadas em conta a conduta anterior e posterior do agente e as exigências de prevenção.» - número 2 do referido artigo.
Além disso, as contra-ordenações são puníveis a título de dolo ou de negligência – artigo 9º n.º 1, assim como é punível a tentativa (nas contra-ordenações classificadas de graves e muito graves, sendo os limites mínimos e máximos da respectiva coima reduzidos a metade) – artigo 10º, a cumplicidade – artigo 16º, e a comparticipação – artigo 17º.
Muito importante a este respeito constitui a previsão de sanções acessórias, prevendo o art.º 29º que «A lei pode, simultaneamente com a coima, determinar, relativamente às infracções graves e muito graves, a aplicação de sanções acessórias (…)», estando estas previstas no artigo 30º.
A título acessório e «quando se revele necessário para a instrução do processo ou quando estejam em causa a saúde, a segurança das pessoas e bens e o ambiente, a autoridade administrativa pode determinar uma ou mais das seguintes medidas - artigo 41º:
- Suspensão da laboração ou o encerramento preventivo no todo ou em parte da unidade poluidora; - Notificação do arguido para cessar as actividades desenvolvidas em violação dos componentes ambientais; - Suspensão de alguma ou algumas actividades ou funções exercidas pelo arguido; - Sujeição da laboração a determinadas condições necessárias ao cumprimento da legislação ambiental; - Selagem de equipamento por determinado tempo;- Recomendações técnicas a implementar obrigatoriamente quando esteja em causa a melhoria das condições ambientais de laboração; - Imposição das medidas que se mostrem adequadas à prevenção de danos ambientais, à reposição da situação anterior à infracção e à minimização dos efeitos decorrentes da mesma.
Um dos maiores inconvenientes desde sempre apontados à tutela sancionatória do ambiente através da via administrativa consistia na diminuição das garantias de defesa dos particulares, pois a transferência das questões delituosas para a esfera administrativa implicaria uma diminuição efectiva das possibilidades de defesa dos particulares, ainda que estivesse sempre salvaguardada a possibilidade de intervenção dos tribunais pela via do recurso. Para obviar a este inconveniente, o 49º da Lei-Quadro prevê o direito de audiência e de defesa do arguido.
Assim, paralelamente, com a tutela penal, justificada para reagir à lesão das condutas mais grosseiramente lesivas do ambiente, a tutela Contra-ordenacional, através da estipulação de coimas em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa do agente, constitui também um eficaz mecanismo de reacção, de natureza preventiva e dissuasora de condutas ecologicamente nefastas.
Conclusão
O ordenamento jurídico português conjuga de forma equilibrada e coerente a tutela penal e a tutela contra-ordenacional do ambiente, de forma a permitir uma adequada, plena e efectiva reacção sancionatória contra comportamentos delituosos lesivos do ambiente.
Não obstante, e apesar da autonomização do Direito Penal do Ambiente e do Direito de Mera Ordenação Social do Ambiente, impõe-se um constante estudo e aprofundamento destas formas de tutela e de reacção às agressões anti-ambientais e anti-ecológicas, de modo a permitir uma plena protecção do ambiente, da natureza, da qualidade de vida, de todos e de cada um de nós, e não apenas no momento presente mas também para a salvaguarda das gerações futuras como manifestação máxima quer do princípio da prevenção, quer do princípio da solidariedade intergeracional.
Bibliografia
DIAS, JORGE FIGUEIREDO, «Sobre o Papel do Direito Penal na Protecção Do Ambiente», in «Revista de Direito e Economia»;
- GASPAR, PEDRO PORTUGAL, «Breves Apontamentos sobre o Ilícito de Mera Ordenação Social na Área da Protecção do Ambiente», in «Revista jurídica do Urbanismo e do Ambiente», n.º 8, Dezembro de 1997;
- PALMA, MARIA FERNANDA, «Direito Penal do Ambiente – Uma Primeira Abordagem», in «Direito do Ambiente», Instituto Nacional de Administração, 1994;
- SILVA, VASCO PEREIRA DA, “Verde cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente”, 2ª Reimpressão, edição Fevereiro de 2002, Almedina.
