Princípio do desenvolvimento sustentável

O princípio do desenvolvimento sustentável constitui, de entre outros, um princípio basilar de Direito do Ambiente, encontrando consagração constitucional no artigo 66.º/2 CRP. Dispõe, então, o artigo em causa que incumbe ao Estado a realização das tarefas elencadas nas várias alíneas do preceito, como forma a “(...) assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável (...)”.
Este tão importante princípio nasceu aquando da realização da Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano de 1972, em Estocolmo (que deu origem à Declaração de Estocolmo do mesmo ano), altura em que, como refere Guilherme de Figueiredo, “(...) uma das questões mais polémicas dizia respeito aos conflitos de interesses económicos entre países pobres e países ricos ou, mais especificamente, entre o direito ao ambiente e o direito ao desenvolvimento (...)”.
Como bem refere Vasco Pereira da Silva, o que se pretendia com o surgimento deste princípio era alertar para o facto de ser imprescindível a “(...) conciliação da preservação do meio-ambiente com o desenvolvimento sócio-económico”.
O que aqui está em causa é a tomada de consciência e a ponderação das consequências que as decisões dos entes públicos ao nível económico possam ter no meio-ambiente e, em especial, o facto de que embora sempre que uma nova actividade se inicia vá, a priori e em termos gerais, contribuir para o desenvolvimento económico do país, esta pode estar ao mesmo tempo (e como em muitos casos de facto acontece) a causar prejuízos ambientais (em alguns casos irreparáveis ou de difícil reparação) que acabam por não compensar tal desenvolvimento económico.
Assim, e de molde a evitar tais consequências nefastas para o ambiente, a Lei Fundamental obriga a que o direito de todos ao ambiente seja assegurado através daquilo que o Senhor Professor designa “fundamentação ecológica das decisões jurídicas de desenvolvimento económico”, devendo ser ponderados, como já referi supra, os benefícios e os prejuízos resultantes de uma determinada actividade económica.
O Professor Vasco Pereira da Silva entende que este princípio é autónomo, uma vez que se trata de um direito fundamental e, como tal, constitucionalmente consagrado. A Professora Carla Amado Gomes, pelo contrário, entende que o princípio em causa não só não é autónomo, como uma vez que se fundamenta muitas vezes em considerações de oportunidade política, fica desprovido de qualquer significado jurídico. Embora seja verdadeira a afirmação de que este princípio encontra o seu fundamento em “considerações políticas”, que aliás a própria norma constitucional que prevê o princípio do desenvolvimento sustentável permite, isto não quer significar necessariamente, contudo, a meu ver e com todo o devido respeito, que o princípio em causa não tenha significado jurídico. Aliás, é precisamente por causa da imposição constitucional de se assegurar o direito ao ambiente através de um desenvolvimento sustentável que o legislador aprovou vários regimes jurídicos que se destinam a proteger o meio-ambiente de todos nós, como é o caso, por exemplo, do Regime jurídico de avaliação de impacto ambiental, regulado pelo Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio.

Por todas estas razões, a meu ver, impensável não considerar o princípio de que nos temos vindo a ocupar como um dos pilares do Direito do ambiente ao nível dos princípios que o compõem.

Da avaliação de impacto ambiental e avaliação ambiental estratégica: breve análise dos seus regimes

I. Avaliação de impacto ambiental
A avaliação de impacto ambiental é um procedimento administrativo especial, regulado pelo Decreto-Lei n.º 69/2000 e alterado pelo Decreto-Lei n.º 197/2005, de 8 de Novembro.
Colaço Antunes refere, na sua tese “O procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental”, que “(...) a distinção entre o procedimento tipo e o procedimento especial perde significado se atendermos que no CPA não existe esse pretendido procedimento típico ou comum, a que haveria de fazer-se referência para qualificar outros procedimentos como especiais. (...) Entendemos, porém, que não será erróneo falar-se de procedimento especial quando, relativamente às previsões contidas no Código, se verificam «desvios» tão importantes que alteram a estrutura interna do procedimento (formalizado) normalmente utilizável para o cumprimento de uma determinada finalidade administrativa”.
Este Autor entende que no procedimento de avaliação de impacto ambiental estão reunidos os requisitos de forma (tramitação diferente da geral) e de fundo (peculiaridade da matéria a que se aplica) que caracterizam o procedimento especial, referidos por González Navarro.
O procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental tem como objectivo evitar ou acautelar lesões que possam ocorrer no meio-ambiente, apreciando “(...) autonomamente as repercussões ambientais – presentes e futuras – de um projecto, num momento prévio ao da forma de actuação administrativa necessária para que tal actuação projectada possa ter lugar”, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva.
Este procedimento tem, assim, como objectivo a apreciação dos benefícios económicos vs. Os prejuízos ecológicos de certo projecto. Tem ainda por base, como refere Colaço Antunes, “(...) um documento, o estudo de impacto ambiental, organizado por fases lógicas e temporais de modo a permitir o progressivo envolvimento de todas as partes interessadas na definição do seu conteúdo (...)”.
Segundo Colaço Antunes, de um modo sintético, são quatro as grandes funções do procedimento de avaliação de impacto ambiental:
1.Função de prevenção, face ao desenvolvimento das actividades humanas e dos riscos a elas inerentes com projecção no futuro do meio-ambiente. Esta função, por sua vez, divide-se em três conceitos:
a)Prevenção negativa: manifesta-se na impossibilidade de se desenvolver qualquer acção nefasta;
b)Prevenção positiva: formas de gestão do bem ou do interesse público através de um ordenado desenvolvimento de relações jurídicas e de formas de protecção social;
c)Prevenção-previsão: descrição e advertência de um determinado fenómeno antes que este se concretize.

2.Função de planificação, referente à integração da avaliação do impacto ambiental na planificação urbanística, territorial, sócio-económica, energética e dos transportes.
3.Função de assegurar, através da participação dos cidadãos, uma maior garantia, imparcialidade e eficiência no processo decisional da Administração Pública.
4.Repartição de competências entre as Autarquias locais e o Estado (artigo 243.º CRP).

Hoje, as funções da avaliação de impacto ambiental estão previstas no artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 69/2000, de 3 de Maio.
Posto isto, o âmbito de aplicação ambiental é-nos dado pelo artigo 1.º/1 do diploma em causa: projectos públicos e privados susceptíveis de produzirem efeitos significativos no ambiente. Este Decreto-Lei inclui dois anexos que elencam as actividades que estão sujeitas a avaliação de impacto ambiental. O anexo I apresenta uma lista tipificada [artigo 1.º/3 a)] e o anexo II apresenta uma lista exemplificativa [artigo 1.º/3 b)].
O artigo 1.º/4 refere que, mesmo que algum projecto não se encontre sujeito a avaliação de impacto ambiental de acordo com o anexo II, este pode ainda a ela ser submetido por decisão da entidade licenciadora ou competente para a autorização do projecto. Ter-se-á em conta, à semelhança do que acontece com o disposto no n.º 5, os critérios estabelecidos no anexo V.
O Professor Vasco Pereira da Silva critica o modo como o artigo 1.º está redigido, não só pela sua expressão linguística, como pela falta de clareza da delimitação do âmbito de aplicação da avaliação de impacto ambiental: o n.º 1 “(...) começa por esboçar uma cláusula geral (...), que fica incompleta; depois remete-se para uma enumeração constante de anexos (n.º 3); a seguir estabelece-se a possibilidade de alargamento excepcional e casuístico do âmbito de aplicação, mediante decisão administrativa, e voltam a ser enunciados critérios que deveriam antes constar da cláusula de natureza geral (n.º 4) (...)”, indicando mesmo uma solução alternativa de redacção do artigo em causa que, sem dúvida, seria muito mais aceitável e praticável (vide pp. 155 e 156 do Manual).
O artigo 2.º estabelece uma lista de definições a que deve recorrer-se sempre que se esteja em presença de algum daqueles conceitos, na maioria, indeterminados.
O artigo 2.º-A, vem densificar o disposto no artigo 1.º/4, estabelecendo que compete à entidade licenciadora ou competente para a autorização decidir sobre a sujeição a avaliação de impacto ambiental dos projectos que lhe são submetidos, podendo solicitar parecer à autoridade de avaliação de impacto ambiental, nos termos do n.º 2 do artigo 2.º-A.
Quanto à dispensa do procedimento de avaliação de impacto ambiental, o artigo 3.º/1 é claro: em certos casos excepcionais e com a devida fundamentação, pode ser dispensado, total ou parcialmente, do procedimento de avaliação de impacto ambiental o licenciamento ou a autorização de um projecto específico. Para tal, deve o interessado apresentar à entidade competente o requerimento de dispensa, devidamente fundamentado (n.º 2).
Seguem-se os n.ºs 3 e seg. Que dizem respeito aos prazos para análise e decisão, que não cumpre agora analisar pormenorizadamente.
No procedimento de avaliação de impacto ambiental intervêm a entidade licenciadora ou competente para a autorização; a autoridade de avaliação de impacto ambiental; a Comissão de avaliação e a entidade coordenadora e de apoio técnico (artigo 5.º), estando as competências e composição das entidades intervenientes em causa definidas nos artigos 6.º a 10.º.
Vejamos agora o procedimento de avaliação de impacto ambiental ou, nas palavras do Professor Vasco Pereira da Silva, a marcha do procedimento, regulada nos artigos 12.º a 31.º.
Podemos, então, dizer que a marcha do procedimento é composta por várias fases. Num primeiro momento, temos a fase da iniciativa, na qual o proponente desencadeia o procedimento, através da apresentação pelo mesmo de um estudo de impacto ambiental (EIA) (artigo 12.º/1), contendo os elementos exigidos ao longo do artigo em causa. O estudo de impacto ambiental tem o seu âmbito definido no artigo 11.º e deve ser dirigido à entidade licenciadora ou competente para a autorização.
Numa segunda fase, o estudo de impacto ambiental, juntamente com toda a documentação necessária, é remetido à autoridade de avaliação de impacto ambiental (artigo 13.º/1), que, por sua vez, nomeia a Comissão de avaliação para apreciação técnica do mesmo (artigo 13.º/3).
A terceira fase respeita à participação pública, processada mediante audiências públicas, convocadas pela autoridade de avaliação de impacto ambiental e com observância das formalidades prescritas pelo artigo 15.º (cfr. também artigo 14.º).
Na quarta fase tem lugar o parecer final da Comissão de avaliação que, “(...) em função do conteúdo dos pareceres técnicos recebidos, da apreciação técnica do EIA, do relatório da consulta pública e de outros elementos de relevante interesse constantes do processo, elabora e remete à autoridade de AIA o parecer final do procedimento de AIA” (artigo 16.º/1). A autoridade de avaliação de impacto ambiental, ao abrigo do artigo 16.º/2, envia a proposta de decisão de impacto ambiental por si feita ao Ministro responsável pela área do ambiente, no prazo de 25 dias a contar da recepção dos documentos em causa.
Na quinta e última fase deste procedimento, tem lugar a decisão de impacto ambiental propriamente dita (artigos 17.º e seg.).
A decisão de impacto ambiental pode ser, segundo o artigo 17.º/1:
- favorável (nada obstando ao licenciamento);
- condicionalmente favorável (condiciona-se o particular ao cumprimento de medidas destinadas a minimizar os impactos ambientais) ou
- desfavorável (o projecto não pode ser aprovado uma vez que os prejuízos ecológicos são superiores aos benefícios).
Esta decisão é proferida no prazo de 15 dias a partir da recepção da proposta da autoridade de avaliação de impacto ambiental e é da competência do Ministro responsável pela área do ambiente (artigo 18.º/1).
O regime jurídico de avaliação de impacto ambiental contém uma figura interessante: o deferimento tácito (artigo 19.º). Considera-se que a decisão em causa é favorável na falta de comunicação à entidade licenciadora ou competente para a autorização, nos prazos aí previstos, que variam consoante esteja em causa um projecto constante do anexo I (140 dias) ou no caso de outros projectos (120 dias) (artigo 19.º/1).
O legislador criou, nas palavras de Vasco Pereira da Silva, uma ficção legal de acto administrativo favorável, contrariando a regra geral do indeferimento tácito previsto nos artigos 108.º e 109.º CPA. O Professor entende que tal opção do legislador não é de louvar.
A decisão de impacto ambiental caduca se, ao cabo de dois anos sobre a data da sua emissão, não tiver sido iniciada a execução do respectivo projecto (artigo 21.º/1).
Por fim, resta-nos fazer uma breve referência ao pós-procedimento (ou, na letra da lei, pós-avaliação), referido nos artigos 27.º e seg.. Assim, este regime tem em vista o acompanhamento do impacto ambiental do procedimento licenciado, durante toda a sua execução, através da elaboração de relatórios e pareceres de conformidade com a decisão de impacto ambiental (artigo 28.º), monitorização (artigo 29.º), auditorias (artigo 30.º), acompanhamento público (artigo 31.º) e sanções em caso de incumprimento (artigos 36.º a 42.º).

II. Avaliação ambiental estratégica
A avaliação ambiental estratégica é regulada pelo Decreto-Lei n.º 232/2007, de 15 de Junho, sendo, portanto, um regime relativamente recente, que contém, como é prática comum em Portugal, um extenso preâmbulo, no qual se explica o fundamento da aprovação do regime em causa.
À semelhança do regime de avaliação de impacto ambiental, a avaliação ambiental estratégica (AAE) surgiu por obrigação de transposição de Directivas Comunitárias (artigo 1.º).
Enquanto a avaliação de impacto ambiental tem uma função preventiva da política do ambiente e do ordenamento do território, constituindo uma “(...) forma privilegiada de promover o desenvolvimento sustentável, pela gestão equilibrada dos recursos naturais, assegurando a protecção da qualidade do ambiente e, assim, contribuindo para a melhoria da qualidade de vida do Homem”, a avaliação ambiental estratégica tem em vista a análise das grandes opções de desenvolvimento.
Segue-se, na mesma lógica do regime de avaliação de impacto ambiental, um elenco de definições, embora muito menos extenso (artigo 2.º).
O âmbito de aplicação vem definido no artigo 3.º, sujeitando-se a avaliação ambiental estratégica, os planos e programas referidos nas três alíneas do n.º 1, competindo à entidade responsável pela elaboração do plano ou programa a averiguação da necessidade de sujeição ou não a avaliação ambiental (artigo 3.º/2). Esta sujeição pode ser precedida de consulta, nos termos do n.º 3. O artigo 3.º/6 recorre igualmente para a sua concretização, a um anexo único.
À semelhança do que acontece com o artigo 3.º do regime de avaliação de impacto ambiental, o artigo 4.º do regime em análise também refere casos em que a sujeição a este procedimento deve ser dispensada (n.º 1).
Numa segunda fase, a entidade responsável pela elaboração do plano ou programa solicita parecer às entidades às quais possam interessar os efeitos ambientais resultantes da aplicação do plano ou programas (artigo 5.º/3), devendo os mesmos ser emitidos no prazo de 20 dias (artigo 5.º/4).
De seguida, a entidade responsável pela elaboração do plano ou programa, nos termos do artigo 7.º/1, procede à consulta das entidades às quais seja susceptível de interessar os efeitos ambientais resultantes da sua aplicação. Esta consulta é prévia á aprovação do projecto de plano ou programa em causa.
O projecto de plano ou programa é submetido a consulta pública, por prazo não inferior a 30 dias (artigo 7.º/6 a 9).
Após ser aprovado o plano ou programa, a entidade responsável pela sua elaboração deve enviar à Agência Portuguesa do Ambiente a versão final do plano ou programa e a declaração ambiental (artigo 10.º/1).
À semelhança do que se verifica no regime de pós-avaliação (artigos 27.º e seg. Do regime de avaliação de impacto ambiental), o artigo 11.º estabelece que, numa última fase, as entidades responsáveis pela elaboração dos planos e programas avaliam e controlam os efeitos no ambiente que decorram da aplicação e execução dos mesmos.
Para finalizar, veja-se o teor do artigo 13.º, que procede à articulação com o regime de avaliação de impacto ambiental de projectos (AIA).
Fica, então, um esquema das fases dos processos do regime de avaliação ambiental estratégica, com que se iniciou este trabalho.

Princípio da prevenção: justifica-se a sua autonomização face do princípio da precaução?

O princípio da prevenção tem assento na Lei Fundamental, no seu artigo 66.º/2 a), ao estabelecer que “para assegurar o direito ao ambiente, no quadro de um desenvolvimento sustentável, incumbe ao Estado, por meio de organismos próprios e com o envolvimento e a participação do cidadão prevenir e controlar a poluição e os seus efeitos e as formas prejudiciais de erosão (...)”.
Como bem nota o Professor Vasco Pereira da Silva, o avanço da tecnologia que permite à generalidade das pessoas um nível superior de qualidade de vida, tem como “efeito secundário” a crescente poluição e esgotamento de recursos naturais (cada vez mais) escassos. Desde logo, é por causa deste risco crescente que o princípio da prevenção encontra o seu fundamento constitucional, sendo de louvar uma actuação precoce, prévia, de molde a evitar danos futuros no nosso ambiente.
Mas, este princípio tão importante em Direito do Ambiente não encontra apenas consagração constitucional. A própria Lei de Bases do Ambiente, aprovada pela Lei n.º 11/87, de 7 de Abril e posteriormente alterada pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, consagra o princípio supra mencionado como princípio específico, no seu artigo 3.º/a): “(...) as actuações com efeitos imediatos ou a prazo no ambiente devem ser consideradas de forma antecipativa, reduzindo ou eliminando as causas, prioritariamente à correcção dos efeitos dessas acções ou actividades susceptíveis de alterarem a qualidade do ambiente (...)”. A este princípio, o legislador associou (e bem!) a obrigatoriedade de remoção das causas da infracção e da reconstituição da situação anterior no artigo 48.º/1 do mesmo diploma (aquilo que o Professor Freitas do Amaral denomina de direito à reposição da situação anterior à lesão), e, caso esta não seja possível, é accionado o mecanismo previsto no n.º 3 do mesmo preceito, ficando os infractores “(...) obrigados ao pagamento de uma indemnização especial (...) e à realização das obras necessárias à minimização das consequências provocadas”.
Este princípio, portanto, como refere o Professor Vasco Pereira da Silva, tem, como objectivo a tomada de medidas com vista a evitar a produção de efeitos danosos para o ambiente e não a reacção posterior a tais lesões.
São dois os sentidos possíveis para o princípio em causa. Em sentido estrito, ele significa evitar perigos imediatos e concretos e em sentido amplo, significa afastar eventuais riscos futuros.
Há Doutrina (como, por exemplo, o Professor Gomes Canotilho), contudo, que autonomiza o princípio da prevenção do princípio da precaução. Esta autonomização até encontra eco no artigo 174.º/2 TCE...
Contudo, o Professor Vasco Pereira da Silva prefere construir uma noção ampla de prevenção, elencando várias razões para a sua opção: prevenção e precaução são, hoje, claramente, sinónimos, não fazendo, por isso, sentido distinguir uma da outra, devendo o princípio da prevenção “(...) abarcar tanto acontecimentos naturais como condutas humanas susceptíveis de lesar o meio-ambiente, sejam elas actuais ou futuras” (vejam-se os artigos 6.º e 17.º da Lei de Bases do Ambiente, que elencam as componentes ambientais naturais e humanas, respectivamente).
Em segundo lugar, o Professor entende não ser de aceitar a distinção, ao nível do conteúdo material do princípio da prevenção, entre perigos (que decorreriam de causas naturais) e riscos (que decorreriam de acções humanas), sendo, nas palavras do Professor, “(...) impossível distinguir rigorosamente factos naturais de comportamentos humanos (...)”, dado que hoje, cada vez mais, acções humanas e causas naturais se interligam, dando disso o exemplo das inundações (vide página 69 do manual do Professor).
Ainda quanto ao conteúdo material, o Professor não aceita igualmente a distinção entre precaução e prevenção com base no carácter futuro ou actual dos riscos em causa, dada a sua interligação em matéria ambiental, não sendo, por isso, possível dissociar os critérios em presença.

São estas as razões que levam o Professor, como se refere no enunciado desta tarefa, a preferir a adopção de uma noção ampla do princípio da prevenção englobando, como já ficou supra exposto, tanto as componentes naturais, como as humanas. Não têm, a meu ver, razão, com todo o devido respeito, os autores que autonomizam precaução de prevenção, uma vem que, na prática, significam uma e a mesma coisa: actuar preventivamente, de modo a prevenir potenciais danos ambientais (quer de origem humana, quer de origem natural) que degradem a qualidade de vida dos cidadãos. E essa tarefa cabe primordialmente ao Estado Português (artigo 9.º/d) e e) CRP), através da adopção de políticas de prevenção ambiental, com possibilidade de participação dos cidadãos (artigo 66.º/2 corpo CRP).