Responsabilidade civil por danos ecológicos
Do meio ambiente como “meio agressor” ao ambiente como “bem jurídico agredido”
A questão da responsabilidade pelos danos ao ambiente foi objecto de tratamento por parte da doutrina, sendo que o “dano ao ambiente” era visto como “o dano causado às pessoas e às coisas pelo meio ambiente em que vivem”.
Assim, o problema central consistia na reparação dos danos subsequentes às perturbações ambientais.
Numa fase inicial, a construção do estado de direito ambiental alicerçou-se fundamentalmente em mecanismos de prevenção e controle.
Na falta de legislação específica que consagrasse modelos de imputação de danos adequados às exigências ambientais, e que solucionasse os problemas causados por esses danos, a atenção da doutrina centrou-se na adaptação das estruturas de imputação existentes.
No entanto, através de uma progressiva protecção autónoma e imediata de bens ambientais, levanta-se a necessidade de autonomizar os prejuízos causados ao próprio ambiente, dos prejuízos causados ao Homem e às coisas através do meio ambiente.
Assim, procura-se distinguir do conceito de danos ambientais (enquanto danos causados pelo ambiente à saúde, aos bens imóveis e móveis ou ao património em geral), dos danos causados à Natureza em si, ao património natural e aos fundamentos naturais da vida.
O princípio da responsabilização
Este princípio encontra-se previsto na alínea h) do artigo 3º da LBA, onde se prevê que os utilizadores do ambiente assumem as “ consequências para terceiros da sua acção, directa ou indirecta, sobre os recursos naturais”.
As acções referidas incluem não só as condutas que coloquem bens ambientais em risco ou em perigo mesmo que não causem danos efectivos, como também os custos da reparação e os das medidas preventivas funcionalmente dirigidas a evitar os danos.
Esta ideia permite fundamentar a imputação de externalidades, ou de custos ambientais, mediante o recurso a outros instrumentos jurídicos directos (sanções administrativas) e indirectos (exemplo, taxas e impostos ambientais).
O princípio da responsabilidade fundamenta-se, por um lado, no princípio do poluidor pagador e, por outro, no direito de polícia.
Evidentemente que o princípio da responsabilidade deve ser complementado com o princípio da repartição comunitária. Este último princípio determina que os custos de prevenção e reparação dos danos ecológicos devem ser suportados pelo Estado quando não seja possível (ou quando não se justifique) imputá-los ao seu causador.
Instrumentos de protecção jurídico-ambiental
Planos e programas:
Inserção da dimensão ambiental no planeamento e nas contas públicas;
Planos gerais de política ambiental;
Planos sectoriais de política ambiental.
Instrumentos normativos de regulamentação directa:
Normas de determinação da qualidade ambiental;
Sanções preventivas;
Instrumentos de gestão da informação e do conhecimento;
Sanções administrativas;
Sanções repressivas;
Responsabilidade civil;
Responsabilidade contra-ordenacional;
Responsabilidade penal.
Instrumentos normativos de regulamentação indirecta:
Taxas e impostos ambientais;
Subsídios;
Instrumentos financeiros e fiscais;
Benefícios fiscais;
Empréstimos a fundo perdido ou com juros bonificados;
Certificação da qualidade ambiental de instituições.
Dano ecológico
O dano jurídico deriva de uma valoração operada pelo Direito. Consiste numa perturbação de bens juridicamente protegidos, sendo que, a sua relevância jurídica e justificação axiológica radicam na protecção que o direito concede a um conjunto de bens em razão dos fins que permitem atingir.
A procura de um conceito normativo de dano ecológico pressupõe, a compreensão de um conceito normativo de ambiente, sendo essencial considerar a protecção jurídico-constitucional que merece no ordenamento jurídico português.
Essa protecção é directamente assegurada pela constituição ao determinar o artigo 9º da CRP a “ defesa do ambiente” e a “ preservação dos recursos naturais”, mas também ao reconhecer-se no artigo 66º o direito ao ambiente e à qualidade de vida como direito fundamental. Desta forma, o tratamento jurídico do ambiente não se reduz à dimensão de tarefa Estadual, considerando-se, portanto, que os particulares são titulares de direitos subjectivos públicos.
O direito fundamental ao ambiente tem, assim, uma dupla natureza. Por um lado é um direito subjectivo, por outro constitui um elemento fundamental da ordem objectiva da comunidade.
O direito ao ambiente é, desde logo, um direito negativo (traduzindo-se na abstenção por parte do Estado e de terceiros de acções ambientalmente nocivas). Tem também uma dimensão positiva, obrigando o Estado e outras entidades a adoptar as medidas necessárias de defesa do ambiente e à preservação dos recursos naturais.
A tutela jurídico-ambiental consiste na regulamentação de condutas humanas que são susceptíveis de afectar a sua qualidade dos componentes ambientais. Essa protecção visa proteger ou conservar um determinado estado, um modo de ser dos bens naturais. Por exemplo, no que respeita ao ar, o estado de qualidade e equilíbrio ecológico é promovido através de normas de qualidade que fixam os valores indicativos e os valores limite no ambiente para determinados poluentes.
Assim, o estado de qualidade não é determinado por referência a uma norma isolada, sendo antes o padrão de qualidade resultante da concretização de todo o sistema juridico-ambiental.
O dano ambiental pode então ser entendido como a perturbação do estado do ambiente, determinado pelo sistema jurídico-ambiental. Pode, pois, ser caracterizado como uma perturbação do património natural (enquanto conjunto dos recursos bióticos e abióticos da sua interacção) que afecte a capacidade funcional ecológica e a capacidade de aproveitamento humano de tais bens, tutelada pelo sistema jurídico-ambiental.
O título de imputação
O direito do ambiente português, no que respeita ao título de imputação, adoptou o princípio da responsabilidade objectiva. No entanto, a imputação de danos com base no risco exige uma definição precisa e coerente de um conjunto de aspectos fundamentais:
Identificação das actividades objectivamente perigosas;
Identificação dos responsáveis;
Prova de nexo de causalidade;
Causas de exclusão da responsabilidade;
Limites da obrigação de indemnização;
Delimitação da eficácia espacial e temporal da situação de responsabilidade.
Contudo, não parece ser esta a solução do direito português, uma vez que o legislador criou estruturas de imputação demasiado vagas e imprecisas e que pode colocar em causa a eficácia e a eficiência do sistema.
Nexo de causalidade
O actual sistema é lacunar no que respeita à determinação do nexo de causalidade, ou seja, não existe nenhuma regra específica da responsabilidade ambiental sobre esta questão.
A solução parece ser a da aplicação analógica do artigo 563º do C.C. Esta regra requer desde logo um duplo juízo:
Um juízo empírico mediante o qual se elege determinado facto como conditio sine qua non do dano considerado;
Um juízo de imputação normativa exigindo que tal condição se revele em abstracto como causa adequada a produzir tal dano.
A aplicação da teoria da causalidade adequada (para que exista nexo de causalidade entre o facto e o dano não basta que o facto tenha sido em concreto causa do dano, em termos de conditio sine qua non, é necessário que, em abstracto, seja também adequado a produzi-lo segundo o curso normal das coisas) provoca muitas dificuldades que resultam, por exemplo, da incerteza científica sobre a causa, da concorrência de causas e do carácter indirecto e muitas vezes complexo do percurso causal.
Restauração natural
O direito português no artigo 48º da LBA determina que os infractores são obrigados a remover as causas da infracção e a repor a situação que existia anteriormente.
A restauração natural é aferida pela recuperação da capacidade funcional ecológica e da capacidade de aproveitamento humano do bem natural determinada pelo sistema jurídico, ou seja, pressupõe a recuperação da capacidade de auto-regeneração do sistema ecológico.
A restauração natural pode assumir duas formas:
A restauração ecológica (visa a reintegração ou recuperação dos bens afectados);
A compensação ecológica (visa a substituição dos bens naturais lesados por outros equivalentes, mesmo que situados num local diferente).
Indemnização pecuniária
Os danos ao ambiente podem ser susceptíveis de avaliação pecuniária. A avaliação monetária dos danos ao ambiente tende a justificar-se com três objectivos fundamentais:
Permitir a compensação dos usos humanos afectados durante o período de execução da restauração natural;
Possibilitar a análise da proporcionalidade das medidas de restauração natural;
Permitir a compensação dos danos ecológicos quando a restauração natural se revele impossível.
Fases do procedimento
O processo de indemnização engloba as seguintes fases:
Avaliação do dano;
Identificação das alternativas de indemnização possíveis;
Escolha da alternativa adequada.
Titularidade do direito à indemnização dos danos ecológicos
Decorre do nº3 do artigo 52º da C.R.P o direito dos particulares à indemnização de danos ao ambiente, ou seja, confere-se a todos o direito de promover a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções contra o ambiente, bem como a requerer a correspondente indemnização.
Desta forma, todos os cidadãos podem interpor uma acção popular para defesa dos bens ecológicos.
Bibliografia
Baptista Machado, João – Introdução ao direito e ao discurso legitimador, Coimbra, 1983
Cruz, Branca Martins da – Responsabilidade civil por dano ecológico, Porto, 1996
Marques Dos Santos, A. – Direito internacional privado e ambiente, Lisboa, 2002
Canotilho, J,J, Gomes – Vital Moreira – Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra, 1992, 3ª ed.
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domingo, 31 de maio de 2009
domingo, 24 de maio de 2009
A legítima defesa de agressões contra o ambiente
A legítima defesa de agressões contra o ambiente
Alguns comportamentos individuais que correspondam a descrição de tipos penais poderão encontrar-se justificados, quando praticados em determinados contextos e em obediência a certos requisitos ou pressupostos que excluam a sua ilicitude.
Entre as causas de exclusão de ilicitude, temos a legitima defesa prevista no artigo 32º do C.P., sendo que esta corresponde a uma reacção à agressão actual e ilícita de interesses juridicamente protegidos do agente ou de terceiro. Ou seja, trata-se da defesa, pelo agente, de bens jurídicos próprios ou alheios que a ordem jurídica legitima. No entanto, para ser legítima tem de obedecer a um conjunto de condições definidas na lei.
Para aferirmos a aplicabilidade deste instituto a agressões contra o ambiente, temos de verificar as condições definidas na lei e que circunscrevem a aplicabilidade do instituto às situações que respeitem essas determinações para posteriormente verificar o tipo de agressões ao ambiente que aí se inserem.
A questão ambiental
O desenvolvimento tecnológico possibilitou um crescimento económico mundial sem precedentes, mas ao mesmo tempo levou à criação de subprodutos nocivos que posteriormente se difundiram pelo ambiente natural (emissões para a atmosfera, acumulação de lixo a céu aberto, despejos nos solos, etc.).
Também a permanente predação dos recursos naturais (fossem eles minerais, vegetais ou animais) tem provocado diversos efeitos nocivos no meio ambiente, não apenas directos como o esgotamento de recursos, mas também indirectos como a diminuição da capacidade de renovação da atmosfera pela perda da superfície arborizada.
Todos estes processos conduziram a uma progressiva tomada de consciência da questão ambiental tanto ao nível dos indivíduos, como ao nível da responsabilidade do Homem pela preservação do meio ambiente.
Desta forma, começaram os ordenamentos constitucionais de vários Estados a colher princípios similares, positivando o direito a “um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado” e o dever de o proteger.
Mais tarde, os ordenamentos jurídicos de vários Estados começaram a incriminar diversos tipos de agressões contra o ambiente.
Este movimento de neo-criminalização representa, portanto, a tutela imediata do ambiente por via penal. Esta protecção penal decorre, desde logo, no nosso ordenamento jurídico da sua consagração constitucional como direito fundamental.
O direito ao ambiente na constituição
Por um lado, os direitos fundamentais possuem uma dimensão objectiva, no âmbito da qual a norma de direito fundamental se dirige primariamente ao Estado, impondo a este deveres jurídicos que garantem o bem constitucionalmente tutelado. Por outro lado, os direitos fundamentais possuem igualmente uma dimensão subjectiva, garantindo “uma posição de vantagem individual na fruição dos bens protegidos de direitos fundamentais”. Neste caso, a norma de direito fundamental garante uma pretensão individual à obstrução da interferência do Estado no domínio protegido impondo um correspectivo dever objectivo de abstenção, consagrando um direito de defesa do particular.
Ora, esta estrutura de defesa representa um critério que permite qualificar o direito fundamental como de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias.
Assim, por força dos artigos 17 e 18 da C.R.P. este direito de defesa tem eficácia directa nas relações entre particulares, impondo, desta forma, a todos os entes públicos e privados o dever de abstenção de comportamentos lesivos do ambiente.
O artigo 66 nº1 da C.R.P. vai ainda mais longe prevendo expressamente o dever geral de protecção do ambiente, resultando, portanto, não só a proibição de atentar contra o ambiente como também a obrigação de impedir os atentados de outrem a esse mesmo ambiente. Alguma doutrina tem vindo a considerar este argumento decisivo no problema da aplicação da legítima defesa aos direitos sociais, entendendo que a legítima defesa está indubitavelmente associada ao poder de excluir a actividade dos outros sujeitos jurídicos sobre um bem.
Bem jurídico tutelado
O ambiente natural é um objecto universal, na medida em que envolve toda a existência humana e sustenta bens jurídicos de dimensão individual como a vida ou a integridade física.
Assim, o que se protege é um meio de vida são. Ou seja, o bem jurídico tutelado é a relação de utilização do ambiente natural para o desenvolvimento da personalidade, sendo este direito fundamental garantido e polarizado no indivíduo e não meramente na comunidade ou numa massa anónima de sujeitos potenciais usufrutuários do ambiente natural.
Nesta perspectiva, quando a agressão contra o ambiente se repercute sobre a relação de utilização potencial das condições de vida de um sujeito concreto e determinado, ela consubstancia uma agressão, não a um conjunto de meros objectos integrantes de um ecossistema, mas a um direito fundamental ao gozo do ambiente e à não intervenção da parte de terceiros nesse espaço de autonomia pessoal o qual é juridicamente protegido para efeitos de legítima defesa como um interesse próprio e individual do sujeito defendente ou de terceiro em cujo auxílio este venha a actuar.
Isto significa que ao abrigo do artigo 32º do C.P. a ordem jurídica protege o interesse individual na utilização e manutenção do ambiente natural.
A agressão
Um dos pressupostos da legítima defesa é a existência de uma agressão a qual deve ser actual e ilícita. Assim, todo o facto que não seja ilícito impede a aplicação do instituto à reacção defensiva podendo resultar esta na prática de um crime.
A agressão surge, assim, como um conceito referido a condutas humanas ficando de fora factos não humanos, naturais, animais ou produzidos de forma mecânica ou automatizada por aparelhos construídos pelo Homem.
Ilicitude
Apenas será legítima a defesa que se apresentar como o facto necessário para repelir uma agressão ilícita e não, consequentemente, qualquer acção finalisticamente determinada.
A ilicitude que caracteriza a agressão dirige-se à qualificação de condutas humanas contrárias a norma, quer se entenda que deve abranger elementos de dolo ou negligência quer se entenda que o artigo 32º se basta com a violação objectiva da norma.
Actualidade da agressão
A reacção defensiva deva além de ilícita ser actual, isto é, deve tratar-se de uma agressão iminente ou que, já iniciada, ainda perdure.
De forma a delimitar o começo da agressão devemos recorrer, por analogia, aos critérios legais que determinam o início da execução da tentativa.
Necessidade de defesa
Apenas a utilização do meio necessário será justificado. O meio necessário é o meio eficaz a impedir o resultado, mas é também aquele que de entre os eficazes seja o menos gravoso para o agressor.
Deste modo, o defendente está obrigado a recorrer às autoridades públicas, quando esse meio esteja à disposição e seja utilizável sem prejuízo da eficácia da defesa.
Conclusão
O direito fundamental ao ambiente ultrapassa o poder de exclusão de terceiros de uma esfera pessoal de gozo do meio ambiente, abrangendo pretensões a prestações positivas por parte do Estado, nomeadamente de garantia das adequadas condições ambientais e de melhoria das mesmas. É, nesta medida, um direito sob reserva do possível.
O legislador ordinário autoriza diversas condutas lesivas do ambiente que são entendidas como indispensáveis. Assim, toda a legislação permissiva ou autorizativa de condutas danosas para o meio ambiente realiza uma ponderação de valores. Desta forma, os danos resultantes das condutas permitidas não são suficientemente lesivos do ambiente para imporem uma restrição daquela actividade.
Nos casos em que a conduta lesiva do ambiente seja autorizada, não é possível exercer contra ela legítima defesa, na medida em que não estão presentes dois dos requisitos da causa de justificação: a ilicitude da agressão e o interesse juridicamente protegido.
Alguns comportamentos individuais que correspondam a descrição de tipos penais poderão encontrar-se justificados, quando praticados em determinados contextos e em obediência a certos requisitos ou pressupostos que excluam a sua ilicitude.
Entre as causas de exclusão de ilicitude, temos a legitima defesa prevista no artigo 32º do C.P., sendo que esta corresponde a uma reacção à agressão actual e ilícita de interesses juridicamente protegidos do agente ou de terceiro. Ou seja, trata-se da defesa, pelo agente, de bens jurídicos próprios ou alheios que a ordem jurídica legitima. No entanto, para ser legítima tem de obedecer a um conjunto de condições definidas na lei.
Para aferirmos a aplicabilidade deste instituto a agressões contra o ambiente, temos de verificar as condições definidas na lei e que circunscrevem a aplicabilidade do instituto às situações que respeitem essas determinações para posteriormente verificar o tipo de agressões ao ambiente que aí se inserem.
A questão ambiental
O desenvolvimento tecnológico possibilitou um crescimento económico mundial sem precedentes, mas ao mesmo tempo levou à criação de subprodutos nocivos que posteriormente se difundiram pelo ambiente natural (emissões para a atmosfera, acumulação de lixo a céu aberto, despejos nos solos, etc.).
Também a permanente predação dos recursos naturais (fossem eles minerais, vegetais ou animais) tem provocado diversos efeitos nocivos no meio ambiente, não apenas directos como o esgotamento de recursos, mas também indirectos como a diminuição da capacidade de renovação da atmosfera pela perda da superfície arborizada.
Todos estes processos conduziram a uma progressiva tomada de consciência da questão ambiental tanto ao nível dos indivíduos, como ao nível da responsabilidade do Homem pela preservação do meio ambiente.
Desta forma, começaram os ordenamentos constitucionais de vários Estados a colher princípios similares, positivando o direito a “um ambiente de vida humana sadio e ecologicamente equilibrado” e o dever de o proteger.
Mais tarde, os ordenamentos jurídicos de vários Estados começaram a incriminar diversos tipos de agressões contra o ambiente.
Este movimento de neo-criminalização representa, portanto, a tutela imediata do ambiente por via penal. Esta protecção penal decorre, desde logo, no nosso ordenamento jurídico da sua consagração constitucional como direito fundamental.
O direito ao ambiente na constituição
Por um lado, os direitos fundamentais possuem uma dimensão objectiva, no âmbito da qual a norma de direito fundamental se dirige primariamente ao Estado, impondo a este deveres jurídicos que garantem o bem constitucionalmente tutelado. Por outro lado, os direitos fundamentais possuem igualmente uma dimensão subjectiva, garantindo “uma posição de vantagem individual na fruição dos bens protegidos de direitos fundamentais”. Neste caso, a norma de direito fundamental garante uma pretensão individual à obstrução da interferência do Estado no domínio protegido impondo um correspectivo dever objectivo de abstenção, consagrando um direito de defesa do particular.
Ora, esta estrutura de defesa representa um critério que permite qualificar o direito fundamental como de natureza análoga aos direitos liberdades e garantias.
Assim, por força dos artigos 17 e 18 da C.R.P. este direito de defesa tem eficácia directa nas relações entre particulares, impondo, desta forma, a todos os entes públicos e privados o dever de abstenção de comportamentos lesivos do ambiente.
O artigo 66 nº1 da C.R.P. vai ainda mais longe prevendo expressamente o dever geral de protecção do ambiente, resultando, portanto, não só a proibição de atentar contra o ambiente como também a obrigação de impedir os atentados de outrem a esse mesmo ambiente. Alguma doutrina tem vindo a considerar este argumento decisivo no problema da aplicação da legítima defesa aos direitos sociais, entendendo que a legítima defesa está indubitavelmente associada ao poder de excluir a actividade dos outros sujeitos jurídicos sobre um bem.
Bem jurídico tutelado
O ambiente natural é um objecto universal, na medida em que envolve toda a existência humana e sustenta bens jurídicos de dimensão individual como a vida ou a integridade física.
Assim, o que se protege é um meio de vida são. Ou seja, o bem jurídico tutelado é a relação de utilização do ambiente natural para o desenvolvimento da personalidade, sendo este direito fundamental garantido e polarizado no indivíduo e não meramente na comunidade ou numa massa anónima de sujeitos potenciais usufrutuários do ambiente natural.
Nesta perspectiva, quando a agressão contra o ambiente se repercute sobre a relação de utilização potencial das condições de vida de um sujeito concreto e determinado, ela consubstancia uma agressão, não a um conjunto de meros objectos integrantes de um ecossistema, mas a um direito fundamental ao gozo do ambiente e à não intervenção da parte de terceiros nesse espaço de autonomia pessoal o qual é juridicamente protegido para efeitos de legítima defesa como um interesse próprio e individual do sujeito defendente ou de terceiro em cujo auxílio este venha a actuar.
Isto significa que ao abrigo do artigo 32º do C.P. a ordem jurídica protege o interesse individual na utilização e manutenção do ambiente natural.
A agressão
Um dos pressupostos da legítima defesa é a existência de uma agressão a qual deve ser actual e ilícita. Assim, todo o facto que não seja ilícito impede a aplicação do instituto à reacção defensiva podendo resultar esta na prática de um crime.
A agressão surge, assim, como um conceito referido a condutas humanas ficando de fora factos não humanos, naturais, animais ou produzidos de forma mecânica ou automatizada por aparelhos construídos pelo Homem.
Ilicitude
Apenas será legítima a defesa que se apresentar como o facto necessário para repelir uma agressão ilícita e não, consequentemente, qualquer acção finalisticamente determinada.
A ilicitude que caracteriza a agressão dirige-se à qualificação de condutas humanas contrárias a norma, quer se entenda que deve abranger elementos de dolo ou negligência quer se entenda que o artigo 32º se basta com a violação objectiva da norma.
Actualidade da agressão
A reacção defensiva deva além de ilícita ser actual, isto é, deve tratar-se de uma agressão iminente ou que, já iniciada, ainda perdure.
De forma a delimitar o começo da agressão devemos recorrer, por analogia, aos critérios legais que determinam o início da execução da tentativa.
Necessidade de defesa
Apenas a utilização do meio necessário será justificado. O meio necessário é o meio eficaz a impedir o resultado, mas é também aquele que de entre os eficazes seja o menos gravoso para o agressor.
Deste modo, o defendente está obrigado a recorrer às autoridades públicas, quando esse meio esteja à disposição e seja utilizável sem prejuízo da eficácia da defesa.
Conclusão
O direito fundamental ao ambiente ultrapassa o poder de exclusão de terceiros de uma esfera pessoal de gozo do meio ambiente, abrangendo pretensões a prestações positivas por parte do Estado, nomeadamente de garantia das adequadas condições ambientais e de melhoria das mesmas. É, nesta medida, um direito sob reserva do possível.
O legislador ordinário autoriza diversas condutas lesivas do ambiente que são entendidas como indispensáveis. Assim, toda a legislação permissiva ou autorizativa de condutas danosas para o meio ambiente realiza uma ponderação de valores. Desta forma, os danos resultantes das condutas permitidas não são suficientemente lesivos do ambiente para imporem uma restrição daquela actividade.
Nos casos em que a conduta lesiva do ambiente seja autorizada, não é possível exercer contra ela legítima defesa, na medida em que não estão presentes dois dos requisitos da causa de justificação: a ilicitude da agressão e o interesse juridicamente protegido.
O Imposto Ambiental
O imposto ambiental
Um Estado fiscal não se pode limitar a coordenar a economia através do estímulo e da intervenção ele tem de estar dotado de mecanismos e de instrumentos de transformação e modernização das estruturas sócio-económicas. Assim, o sistema tributário no seu conjunto representa um dos instrumentos de que o Estado dispõe para prosseguir as tarefas de que a Constituição o incumbe. Este instrumento mostra-se funcional e estruturalmente adequado à realização dos direitos sociais, entre os quais se destaca o direito a um ambiente saudável.
O imposto pode ser definido como uma prestação patrimonial unilateral a favor de um ente público sem qualquer carácter sancionatório e de acordo com uma norma legal impositiva. Desta forma, o imposto pode representar um mecanismo eficaz e eficiente de protecção ambiental exercendo funções preventiva, restauradora e promocional. Através deste mecanismo promovemos a igualdade entre os cidadãos, o aproveitamento racional dos recursos (artigo 66º, nº2, alínea d) e 81º, alínea c) da CRP), garantindo um “ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado” (artigo 66º, nº1 da CRP).
Finalidades dos impostos ambientais
É possível identificar duas espécies de impostos ambientais. Por um lado, aqueles que visam uma finalidade redistributiva. Por outro lado, aqueles que prosseguem uma actividade extrafiscal.
Assim, aqueles que prosseguem uma actividade extrafiscal visando promover directamente uma alteração de comportamentos podem ser designados como impostos ambientais em sentido próprio. Aqueles que têm como primeiro objectivo a obtenção de receitas a aplicar em projectos de defesa ecológica serão impostos ambientais em sentido impróprio.
No entanto, qualquer das modalidades permite realizar uma internalização das externalidades tendo um efeito estimulante embora em grau diverso. Os extrafiscais além de mais frequentes permitem recolher fundos a aplicar na despesa pública de natureza ambiental, operando, simultaneamente, uma redistribuição dos custos associados à defesa do equilíbrio ecológico por todos os sujeitos. Os redistributivos, por seu lado, pretendem incitar o poluidor a tomar por si próprio, pelo menor custo, as medidas necessárias para reduzir a poluição, escolhendo vias alternativas de actuação, redistribuindo os custos da poluição.
Desta forma, os impostos ambientais em sentido próprio inserem-se numa linha de prevenção (do dano ambiental) e os em sentido impróprio visam a recuperação (do equilíbrio ecológico). Ambos constituem instrumentos fundamentais da política ambiental.
A Finalidade não sancionatória do imposto ambiental
Não parece correcto atribuir uma finalidade punitiva à figura que se define como eco imposto. A atribuição de um carácter sancionatório aos tributos ambientais pode colocar em causa a sua classificação como verdadeiros impostos. Desde logo, os tributos ambientais são em regra pensados para situações lícitas. Desta forma, podemos afirmar com certeza que a ratio que preside à sua criação não é a mesma que aquela em que se fundam as sanções. Mesmo nos casos, em que, o imposto conduza à supressão da actividade nociva, por ela não ser ilícita não é seu objectivo puni-la, mas incentivar os sujeitos a desenvolver soluções que possibilitem a diminuição da sua danosidade ou a sua substituição por respostas mais adequadas e desejáveis. Nesta medida, o objectivo é o de desacelerar o ritmo de crescimento daquela pratica incentivando a utilização de novas práticas mais eficazes, eficientes e socialmente proveitosas. O tributo confere, pois, ao sujeito um espaço de manobra que a sanção lhe nega.
O Estado com os tributos ecológicos, não está a fazer uso do seu poder de repressão ou da sua função de polícia, mas sim a actuar como defensor da qualidade de vida, exercendo o direito que lhe cabe sobre o património do cidadão obrigando-o a cumprir o seu dever de solidariedade.
Podemos pois afirmar, que se tratam de objectivos de direccionamento comportamental (incentivo) e de obtenção de receitas, ou seja, fins fiscais e extrafiscais que justificam os tributos em causa, e não objectivos sancionatórios.
A Capacidade Recaudatória do imposto ambiental
No que diz respeito à objecção de que os chamados eco-impostos não são verdadeiros impostos em virtude da actividade que lhes subjaz podemos ainda afirmar que estes instrumentos podem carregar uma “incapacidade recaudatória”. Esta expressão usada por Garcia Quintana vai no sentido de considerar, que estes instrumentos não são aptos a recolher um volume crescente ou constante e em montantes significativos de receita. No entanto, isto nem sempre se verifica, mas mesmo quando se verifica nem por isso essas figuras deixarão de ser impostos. Se por um lado se verifica que quanto mais eficaz for o tributo ecológico que visa incentivar a adopção de comportamentos menos danosos para a sociedade menor será a receita obtida através dele, esta nunca chegará a ser nula. E, isto porque a actividade tributada é socialmente útil e as possibilidades de substituição de comportamentos poluentes por outros são limitadas. Por outro lado, essa actividade tem sempre inerente um certo grau de deterioração ambiental (que pode naturalmente ser maior ou menor), por mais que a ciência avance na descoberta de técnicas e de tecnologias mais limpas e mais eficientes.
Desta forma, o progressivo incremento desta espécie de tributos faz sentido na medida em que a absoluta pureza ecológica das actividades económicas é impossível de alcançar mas também porque é necessário atingir níveis cada vez mais elevados de compatibilidade ambiental. Antecipa-se, por isso, que o valor atribuído pela sociedade à qualidade ecológica vá aumentando e acompanhando a evolução dos níveis de rendimento. Podemos pois, afirmar que estes gravames são sempre capazes de gerar receita, o que se não se verificasse vedaria a sua classificação como impostos.
O objecto do imposto ambiental
O imposto ecológico tem de ter por objecto uma actividade ou uma situação que além de manifestar capacidade contributiva, apresenta uma ligação estreita com o dano ambiental e com a internalização das externalidades pois só assim se verifica o requisito da necessidade. Deve portanto, existir uma conexão entre o facto gerador da obrigação fiscal e a base tributável.
Estes impostos podem incidir sobre índices directos de riqueza que sejam o resultado ou o meio de realização de uma actividade poluente, ou sobre índices mediatos de riqueza que se traduzam na utilização desta, quer mediante a transferência quer mediante o consumo de bens cuja produção, uso ou eliminação é susceptível de causar danos ambientais.
A mais eficaz tributação na prevenção do dano ecológico é, à partida, a tributação directa das emissões poluentes, só devendo ser preterida em favor da imposição de bens cujo uso no processo produtivo ou no consumo final desencadeie uma agressão ao ambiente quando se observe uma relação estável entre os referidos comportamentos e a ocorrência dos danos, a contabilização das emissões poluentes seja complexa, custosa ou impossível e a purificação destas seja inviável.
Há, assim, necessidade de atender a vários factores como sejam a complexidade do problema ambiental em causa, as opções tecnológicas disponíveis, o tipo de reacção que se deseja que os agentes económicos adoptem, a localização das fontes poluentes e a concentração das emissões para se optar entre uma base tributável que apresente uma conexão directa com a produção de emissões poluentes e uma outra em que essa ligação seja indirecta.
O imposto sobre as emissões poluentes pode assumir várias modalidades. Uma é a de se tributar as externalidades geradas acima de um determinado nível, o qual, em princípio, deverá ser fixado no ponto em que ocorre uma afectação óptima de recursos numa perspectiva paretiana. Outra consistirá na imposição de cada unidade de custos externos produzidos.
Estes instrumentos fornecem um incentivo à adopção de técnicas de eliminação e de estratégias de prevenção estimulando o uso de processos produtivos mais sustentáveis, provocando de modo directo um aumento do preço dos bens poluentes no mercado, favorecendo a posição competitiva dos seus substitutos mais “amigos do ambiente”.
A tributação das emissões é uma solução viável mas, apenas, quando se consiga identificar as fontes poluidoras e medir as emissões geradas sendo portanto afastada quando se trate de poluição difusa. Assim, vislumbra-se como adequada a tributação dos bens associados ao dano ambiental no caso de poluição difusa, em que a tarefa de medição e de controlo da agressão ambiental se mostra difícil ou impossível. Um imposto que incida sobre o próprio produto pode constituir uma forma de promover indirectamente a alteração dos comportamentos para moldes mais sustentáveis. Desta forma, um imposto sobre os factores produtivos pode desempenhar a mesma função que um tributo sobre as emissões poluentes, quando a causa destas é o consumo desses factores. A prevenção das emissões pode, mesmo, revelar-se mais eficaz e menos custosa se em vez de se central no momento final aquando da medição, tiver lugar em todos os níveis intermédios do processo produtivo.
Os sujeitos do imposto ambiental
O sujeito activo
Este deve ser titular de uma dupla competência: por um lado, competência para legislar em matéria ambiental e por outro lado competência para tributar. A atribuição de um papel de relevo às finanças locais na criação ou na gestão dos impostos ambientais pode, não só permitir atenuar alguns dos factores que propiciam a degradação ecológica a nível local, como também reforçar a eficácia da intervenção ambiental e a autonomia constitucionalmente reconhecida aos entes locais. No entanto, não devemos abdicar da adopção das devidas cautelas para evitar situações de injustiça e os efeitos negativos de um fenómeno de concorrência fiscal.
O sujeito passivo
O facto gerador do imposto deve ser, em princípio, o próprio acto contaminante, e, portanto, deve ser considerado como sujeito passivo aquele que perturbou o equilíbrio ecológico. Nesta medida, deve ser o agente contaminador que fisicamente praticou o acto causador de poluição quem assume a qualidade de sujeito passivo na relação tributária originada pelo acto em causa. Assim, a situação ideal é aquela em que as qualidades de sujeito passivo e de contribuinte de facto são assumidas pelo poluidor. No entanto, por vezes, é necessário optar por outra solução por quatro razões essenciais:
Ø Complexidade em identificar quem é o agente que causa danos ao ambiente;
Ø Efeitos difusos e longínquos dos resultados em relação às suas fontes;
Ø Fenómeno da repercussão fiscal;
Ø Razões de natureza económica e social;
Temos, pois, dois planos. Será poluidor directo aquele que com a sua actividade física vai dar causa imediata às emissões poluentes e será poluidor indirecto aquele que beneficia com o exercício da actividade poluente ou que cria as condições necessárias ao desenvolvimento desta. Pergunta-se, qual deles deve assumir o imposto ambiental?
Desde que haja procura vai haver oferta e só os bens para os quais existe procura são produzidos. Assim, o contribuinte deve ser aquele que consome o produto ao qual estão associados efeitos poluentes na medida em que é ele o causador último da poluição, o seu responsável final ou o “primeiro poluidor”. Consegue-se, desta forma, um estímulo à redução do consumo do bem poluente o que vai desde logo, incentivar os produtores deste produto a desenvolver e a aplicar técnicas e processos mais sustentáveis do ponto de vista ambiental.
A receita do imposto ambiental
Esta pode integrar a receita geral do Estado ou ser consignada a determinados fins. O imposto ambiental pode ser utilizado na concessão de subsídios ou na redução de outros impostos sendo que, neste caso, alguns autores entendem ser possível ocorrer um duplo dividendo. No entanto, as finalidades específicas eleitas podem ser variadas quando se opte pela afectação da receita dos referidos impostos podendo subsidiar-se medidas de apoio à melhoria da qualidade ambiental ou às vítimas da poluição.
O “duplo dividendo” visa salientar a possibilidade de se gerar um benefício para a economia através da aplicação das receitas obtidas com a cobrança dos impostos ambientais na redução de tributos preexistentes que sejam responsáveis pela distorção do funcionamento da economia. Coloca-se, desta forma, a hipótese de a devolução à economia da receita obtida com a cobrança do imposto ecológico melhorar a distribuição dos recursos, reduzir o desemprego involuntário e aumentar a eficiência económica.
No que concerne aos subsídios podemos afirmar que estes assumem duas funções principais. Por um lado, a função de fornecer um estímulo positivo à alteração de comportamentos para moldes mais sustentáveis, por outro lado, reduzir o impacto económico negativo causado pela introdução de medidas de protecção do equilíbrio ecológico. Todavia, enquanto instrumentos de incentivo ao investimento em tecnologias de controlo da poluição, eles são, ineficazes e ineficientes, e isto porque, os investimentos em causa têm que provocar um acréscimo do custo privado marginal de produção e do custo privado médio de produção. Assim, quando este incremento de custos ocorre, só um apoio que cubra a totalidade da despesa pode estimular a sua execução. Além de tudo isto, os subsídios reduzem os custos privados do produto ao qual estão associados encargos ambientais (na medida em que a disparidade entre os custos privados e os custos sociais aumenta) tornando-os por isso ineficazes. Também o facto de concederem um tratamento preferencial a apenas um dos factores produtivos introduz distorções na utilização desses mesmos factores.
Conclusão
A solução mais eficiente, ou seja, aquela que faz a sociedade incorrer no menor custo para eliminar uma certa quantidade de emissões poluentes, parece ser aquela que não impõe a todos os poluidores a realização do mesmo esforço, conferindo-lhes flexibilidade para elegerem a solução mais adequada para o seu caso. Os instrumentos de incentivo económico parecem ser os mais propícios à realização dos objectivos pré-definidos ao menor custo. Os instrumentos económicos por seu lado, podem reduzir este encargo de duas formas:
Ø Permitindo diminuir os custos associados à protecção do equilíbrio ecológico, ao actuarem preventivamente;
Ø Permitindo gerar receitas, as quais podem ser utilizadas quer na prossecução da politica ambiental quer na redução de outras componentes do sistema fiscal responsáveis por distorções no funcionamento da economia;
Os impostos ambientais, transmitem aos agentes económicos um estímulo contínuo e permanente, para que estes no longo prazo, procedam à redução das suas emissões poluentes, substituindo os produtos mais propícios a gerar desequilíbrios ecológicos por outros com menor aptidão para o fazerem, desenvolvendo novas tecnologias que sejam aptas a promover a sustentabilidade, bem como, adoptando técnicas inovadoras de controlo de emissões.
Qualquer uma destas vias permite reduzir o custo associado à obtenção de determinado nível de qualidade ambiental diminuindo ao mesmo tempo a responsabilidade fiscal do poluidor.
Um Estado fiscal não se pode limitar a coordenar a economia através do estímulo e da intervenção ele tem de estar dotado de mecanismos e de instrumentos de transformação e modernização das estruturas sócio-económicas. Assim, o sistema tributário no seu conjunto representa um dos instrumentos de que o Estado dispõe para prosseguir as tarefas de que a Constituição o incumbe. Este instrumento mostra-se funcional e estruturalmente adequado à realização dos direitos sociais, entre os quais se destaca o direito a um ambiente saudável.
O imposto pode ser definido como uma prestação patrimonial unilateral a favor de um ente público sem qualquer carácter sancionatório e de acordo com uma norma legal impositiva. Desta forma, o imposto pode representar um mecanismo eficaz e eficiente de protecção ambiental exercendo funções preventiva, restauradora e promocional. Através deste mecanismo promovemos a igualdade entre os cidadãos, o aproveitamento racional dos recursos (artigo 66º, nº2, alínea d) e 81º, alínea c) da CRP), garantindo um “ambiente de vida humano sadio e ecologicamente equilibrado” (artigo 66º, nº1 da CRP).
Finalidades dos impostos ambientais
É possível identificar duas espécies de impostos ambientais. Por um lado, aqueles que visam uma finalidade redistributiva. Por outro lado, aqueles que prosseguem uma actividade extrafiscal.
Assim, aqueles que prosseguem uma actividade extrafiscal visando promover directamente uma alteração de comportamentos podem ser designados como impostos ambientais em sentido próprio. Aqueles que têm como primeiro objectivo a obtenção de receitas a aplicar em projectos de defesa ecológica serão impostos ambientais em sentido impróprio.
No entanto, qualquer das modalidades permite realizar uma internalização das externalidades tendo um efeito estimulante embora em grau diverso. Os extrafiscais além de mais frequentes permitem recolher fundos a aplicar na despesa pública de natureza ambiental, operando, simultaneamente, uma redistribuição dos custos associados à defesa do equilíbrio ecológico por todos os sujeitos. Os redistributivos, por seu lado, pretendem incitar o poluidor a tomar por si próprio, pelo menor custo, as medidas necessárias para reduzir a poluição, escolhendo vias alternativas de actuação, redistribuindo os custos da poluição.
Desta forma, os impostos ambientais em sentido próprio inserem-se numa linha de prevenção (do dano ambiental) e os em sentido impróprio visam a recuperação (do equilíbrio ecológico). Ambos constituem instrumentos fundamentais da política ambiental.
A Finalidade não sancionatória do imposto ambiental
Não parece correcto atribuir uma finalidade punitiva à figura que se define como eco imposto. A atribuição de um carácter sancionatório aos tributos ambientais pode colocar em causa a sua classificação como verdadeiros impostos. Desde logo, os tributos ambientais são em regra pensados para situações lícitas. Desta forma, podemos afirmar com certeza que a ratio que preside à sua criação não é a mesma que aquela em que se fundam as sanções. Mesmo nos casos, em que, o imposto conduza à supressão da actividade nociva, por ela não ser ilícita não é seu objectivo puni-la, mas incentivar os sujeitos a desenvolver soluções que possibilitem a diminuição da sua danosidade ou a sua substituição por respostas mais adequadas e desejáveis. Nesta medida, o objectivo é o de desacelerar o ritmo de crescimento daquela pratica incentivando a utilização de novas práticas mais eficazes, eficientes e socialmente proveitosas. O tributo confere, pois, ao sujeito um espaço de manobra que a sanção lhe nega.
O Estado com os tributos ecológicos, não está a fazer uso do seu poder de repressão ou da sua função de polícia, mas sim a actuar como defensor da qualidade de vida, exercendo o direito que lhe cabe sobre o património do cidadão obrigando-o a cumprir o seu dever de solidariedade.
Podemos pois afirmar, que se tratam de objectivos de direccionamento comportamental (incentivo) e de obtenção de receitas, ou seja, fins fiscais e extrafiscais que justificam os tributos em causa, e não objectivos sancionatórios.
A Capacidade Recaudatória do imposto ambiental
No que diz respeito à objecção de que os chamados eco-impostos não são verdadeiros impostos em virtude da actividade que lhes subjaz podemos ainda afirmar que estes instrumentos podem carregar uma “incapacidade recaudatória”. Esta expressão usada por Garcia Quintana vai no sentido de considerar, que estes instrumentos não são aptos a recolher um volume crescente ou constante e em montantes significativos de receita. No entanto, isto nem sempre se verifica, mas mesmo quando se verifica nem por isso essas figuras deixarão de ser impostos. Se por um lado se verifica que quanto mais eficaz for o tributo ecológico que visa incentivar a adopção de comportamentos menos danosos para a sociedade menor será a receita obtida através dele, esta nunca chegará a ser nula. E, isto porque a actividade tributada é socialmente útil e as possibilidades de substituição de comportamentos poluentes por outros são limitadas. Por outro lado, essa actividade tem sempre inerente um certo grau de deterioração ambiental (que pode naturalmente ser maior ou menor), por mais que a ciência avance na descoberta de técnicas e de tecnologias mais limpas e mais eficientes.
Desta forma, o progressivo incremento desta espécie de tributos faz sentido na medida em que a absoluta pureza ecológica das actividades económicas é impossível de alcançar mas também porque é necessário atingir níveis cada vez mais elevados de compatibilidade ambiental. Antecipa-se, por isso, que o valor atribuído pela sociedade à qualidade ecológica vá aumentando e acompanhando a evolução dos níveis de rendimento. Podemos pois, afirmar que estes gravames são sempre capazes de gerar receita, o que se não se verificasse vedaria a sua classificação como impostos.
O objecto do imposto ambiental
O imposto ecológico tem de ter por objecto uma actividade ou uma situação que além de manifestar capacidade contributiva, apresenta uma ligação estreita com o dano ambiental e com a internalização das externalidades pois só assim se verifica o requisito da necessidade. Deve portanto, existir uma conexão entre o facto gerador da obrigação fiscal e a base tributável.
Estes impostos podem incidir sobre índices directos de riqueza que sejam o resultado ou o meio de realização de uma actividade poluente, ou sobre índices mediatos de riqueza que se traduzam na utilização desta, quer mediante a transferência quer mediante o consumo de bens cuja produção, uso ou eliminação é susceptível de causar danos ambientais.
A mais eficaz tributação na prevenção do dano ecológico é, à partida, a tributação directa das emissões poluentes, só devendo ser preterida em favor da imposição de bens cujo uso no processo produtivo ou no consumo final desencadeie uma agressão ao ambiente quando se observe uma relação estável entre os referidos comportamentos e a ocorrência dos danos, a contabilização das emissões poluentes seja complexa, custosa ou impossível e a purificação destas seja inviável.
Há, assim, necessidade de atender a vários factores como sejam a complexidade do problema ambiental em causa, as opções tecnológicas disponíveis, o tipo de reacção que se deseja que os agentes económicos adoptem, a localização das fontes poluentes e a concentração das emissões para se optar entre uma base tributável que apresente uma conexão directa com a produção de emissões poluentes e uma outra em que essa ligação seja indirecta.
O imposto sobre as emissões poluentes pode assumir várias modalidades. Uma é a de se tributar as externalidades geradas acima de um determinado nível, o qual, em princípio, deverá ser fixado no ponto em que ocorre uma afectação óptima de recursos numa perspectiva paretiana. Outra consistirá na imposição de cada unidade de custos externos produzidos.
Estes instrumentos fornecem um incentivo à adopção de técnicas de eliminação e de estratégias de prevenção estimulando o uso de processos produtivos mais sustentáveis, provocando de modo directo um aumento do preço dos bens poluentes no mercado, favorecendo a posição competitiva dos seus substitutos mais “amigos do ambiente”.
A tributação das emissões é uma solução viável mas, apenas, quando se consiga identificar as fontes poluidoras e medir as emissões geradas sendo portanto afastada quando se trate de poluição difusa. Assim, vislumbra-se como adequada a tributação dos bens associados ao dano ambiental no caso de poluição difusa, em que a tarefa de medição e de controlo da agressão ambiental se mostra difícil ou impossível. Um imposto que incida sobre o próprio produto pode constituir uma forma de promover indirectamente a alteração dos comportamentos para moldes mais sustentáveis. Desta forma, um imposto sobre os factores produtivos pode desempenhar a mesma função que um tributo sobre as emissões poluentes, quando a causa destas é o consumo desses factores. A prevenção das emissões pode, mesmo, revelar-se mais eficaz e menos custosa se em vez de se central no momento final aquando da medição, tiver lugar em todos os níveis intermédios do processo produtivo.
Os sujeitos do imposto ambiental
O sujeito activo
Este deve ser titular de uma dupla competência: por um lado, competência para legislar em matéria ambiental e por outro lado competência para tributar. A atribuição de um papel de relevo às finanças locais na criação ou na gestão dos impostos ambientais pode, não só permitir atenuar alguns dos factores que propiciam a degradação ecológica a nível local, como também reforçar a eficácia da intervenção ambiental e a autonomia constitucionalmente reconhecida aos entes locais. No entanto, não devemos abdicar da adopção das devidas cautelas para evitar situações de injustiça e os efeitos negativos de um fenómeno de concorrência fiscal.
O sujeito passivo
O facto gerador do imposto deve ser, em princípio, o próprio acto contaminante, e, portanto, deve ser considerado como sujeito passivo aquele que perturbou o equilíbrio ecológico. Nesta medida, deve ser o agente contaminador que fisicamente praticou o acto causador de poluição quem assume a qualidade de sujeito passivo na relação tributária originada pelo acto em causa. Assim, a situação ideal é aquela em que as qualidades de sujeito passivo e de contribuinte de facto são assumidas pelo poluidor. No entanto, por vezes, é necessário optar por outra solução por quatro razões essenciais:
Ø Complexidade em identificar quem é o agente que causa danos ao ambiente;
Ø Efeitos difusos e longínquos dos resultados em relação às suas fontes;
Ø Fenómeno da repercussão fiscal;
Ø Razões de natureza económica e social;
Temos, pois, dois planos. Será poluidor directo aquele que com a sua actividade física vai dar causa imediata às emissões poluentes e será poluidor indirecto aquele que beneficia com o exercício da actividade poluente ou que cria as condições necessárias ao desenvolvimento desta. Pergunta-se, qual deles deve assumir o imposto ambiental?
Desde que haja procura vai haver oferta e só os bens para os quais existe procura são produzidos. Assim, o contribuinte deve ser aquele que consome o produto ao qual estão associados efeitos poluentes na medida em que é ele o causador último da poluição, o seu responsável final ou o “primeiro poluidor”. Consegue-se, desta forma, um estímulo à redução do consumo do bem poluente o que vai desde logo, incentivar os produtores deste produto a desenvolver e a aplicar técnicas e processos mais sustentáveis do ponto de vista ambiental.
A receita do imposto ambiental
Esta pode integrar a receita geral do Estado ou ser consignada a determinados fins. O imposto ambiental pode ser utilizado na concessão de subsídios ou na redução de outros impostos sendo que, neste caso, alguns autores entendem ser possível ocorrer um duplo dividendo. No entanto, as finalidades específicas eleitas podem ser variadas quando se opte pela afectação da receita dos referidos impostos podendo subsidiar-se medidas de apoio à melhoria da qualidade ambiental ou às vítimas da poluição.
O “duplo dividendo” visa salientar a possibilidade de se gerar um benefício para a economia através da aplicação das receitas obtidas com a cobrança dos impostos ambientais na redução de tributos preexistentes que sejam responsáveis pela distorção do funcionamento da economia. Coloca-se, desta forma, a hipótese de a devolução à economia da receita obtida com a cobrança do imposto ecológico melhorar a distribuição dos recursos, reduzir o desemprego involuntário e aumentar a eficiência económica.
No que concerne aos subsídios podemos afirmar que estes assumem duas funções principais. Por um lado, a função de fornecer um estímulo positivo à alteração de comportamentos para moldes mais sustentáveis, por outro lado, reduzir o impacto económico negativo causado pela introdução de medidas de protecção do equilíbrio ecológico. Todavia, enquanto instrumentos de incentivo ao investimento em tecnologias de controlo da poluição, eles são, ineficazes e ineficientes, e isto porque, os investimentos em causa têm que provocar um acréscimo do custo privado marginal de produção e do custo privado médio de produção. Assim, quando este incremento de custos ocorre, só um apoio que cubra a totalidade da despesa pode estimular a sua execução. Além de tudo isto, os subsídios reduzem os custos privados do produto ao qual estão associados encargos ambientais (na medida em que a disparidade entre os custos privados e os custos sociais aumenta) tornando-os por isso ineficazes. Também o facto de concederem um tratamento preferencial a apenas um dos factores produtivos introduz distorções na utilização desses mesmos factores.
Conclusão
A solução mais eficiente, ou seja, aquela que faz a sociedade incorrer no menor custo para eliminar uma certa quantidade de emissões poluentes, parece ser aquela que não impõe a todos os poluidores a realização do mesmo esforço, conferindo-lhes flexibilidade para elegerem a solução mais adequada para o seu caso. Os instrumentos de incentivo económico parecem ser os mais propícios à realização dos objectivos pré-definidos ao menor custo. Os instrumentos económicos por seu lado, podem reduzir este encargo de duas formas:
Ø Permitindo diminuir os custos associados à protecção do equilíbrio ecológico, ao actuarem preventivamente;
Ø Permitindo gerar receitas, as quais podem ser utilizadas quer na prossecução da politica ambiental quer na redução de outras componentes do sistema fiscal responsáveis por distorções no funcionamento da economia;
Os impostos ambientais, transmitem aos agentes económicos um estímulo contínuo e permanente, para que estes no longo prazo, procedam à redução das suas emissões poluentes, substituindo os produtos mais propícios a gerar desequilíbrios ecológicos por outros com menor aptidão para o fazerem, desenvolvendo novas tecnologias que sejam aptas a promover a sustentabilidade, bem como, adoptando técnicas inovadoras de controlo de emissões.
Qualquer uma destas vias permite reduzir o custo associado à obtenção de determinado nível de qualidade ambiental diminuindo ao mesmo tempo a responsabilidade fiscal do poluidor.
Princípio do poluidor pagador
Princípio do poluidor pagador
Este princípio surgiu pela primeira vez por meio da OCDE, em 1972, procurando impor ao poluidor o ónus de arcar com os custos de medidas de recuperação ambiental.
Trata-se de um princípio essencialmente económico de acordo com o qual ao agente responsável por danos ambientais incumbe a obrigatoriedade de pagar o que for necessário para remediar os referidos danos, e isto porque, toda a poluição gera um custo ambiental para a sociedade.
Corresponde, portanto, ao princípio que com maior rapidez e eficácia ecológica, com maior economia e maior equidade social, consegue realizar os objectivos da política de protecção do ambiente.
Ora, se o valor a suportar pelos poluidores, proporcionalmente à poluição que emitem, for bem calculado, atingir-se-á uma situação socialmente óptima, isto porque, teremos a redução da poluição a um nível considerado aceitável e concomitantemente a criação de um fundo publico destinado ao combate à poluição, ao auxílio às vítimas da poluição e ao financiamento de despesas publicas de administração, planeamento e execução da política ambiental.
Verifica-se dois momentos distintos na aplicação deste princípio:
Ø Fixação das tarifas ou preços e/ou exigência de investimento na prevenção do uso do recurso natural;
Ø Responsabilização residual ou integral do poluidor;
No que concerne ao montante dos pagamentos a impor aos poluidores, ele deve ser proporcional aos custos de precaução e prevenção e não proporcional aos danos causados. Isto explica-se pelo facto de o PPP (pollution prevention pays ) não ser um principio de responsabilidade que actue à posteriori, mas um principio que actua sobretudo a titulo de precaução e de prevenção. Assim, trata-se de um princípio que actua antes e independentemente dos danos ao ambiente terem ocorrido, antes e independentemente da existência de vítimas.
Na realidade, os poluidores só serão motivados a escolher entre poluir e pagar ao Estado, ou pagar para não poluir investindo em novos processos produtivos menos poluentes, se os pagamentos decorrentes do princípio do poluidor pagador forem proporcionais aos custos estimados, para os agentes económicos, de precaver ou de prevenir a poluição.
O resultado será sempre vantajoso e isto porque:
Ø Ou deixa praticamente de haver poluição e portanto poluidores pagadores;
Ø Ou se reduz a níveis aceitáveis e os poderes públicos responsáveis passam a dispor de verbas para afectar a um combate público sistemático à poluição;
No entanto, isso não significa que os contribuintes não devam participar neste combate através dos seus impostos, e isto porque afinal o ambiente é um bem de todos e que a todos cabe proteger.
Este princípio surgiu pela primeira vez por meio da OCDE, em 1972, procurando impor ao poluidor o ónus de arcar com os custos de medidas de recuperação ambiental.
Trata-se de um princípio essencialmente económico de acordo com o qual ao agente responsável por danos ambientais incumbe a obrigatoriedade de pagar o que for necessário para remediar os referidos danos, e isto porque, toda a poluição gera um custo ambiental para a sociedade.
Corresponde, portanto, ao princípio que com maior rapidez e eficácia ecológica, com maior economia e maior equidade social, consegue realizar os objectivos da política de protecção do ambiente.
Ora, se o valor a suportar pelos poluidores, proporcionalmente à poluição que emitem, for bem calculado, atingir-se-á uma situação socialmente óptima, isto porque, teremos a redução da poluição a um nível considerado aceitável e concomitantemente a criação de um fundo publico destinado ao combate à poluição, ao auxílio às vítimas da poluição e ao financiamento de despesas publicas de administração, planeamento e execução da política ambiental.
Verifica-se dois momentos distintos na aplicação deste princípio:
Ø Fixação das tarifas ou preços e/ou exigência de investimento na prevenção do uso do recurso natural;
Ø Responsabilização residual ou integral do poluidor;
No que concerne ao montante dos pagamentos a impor aos poluidores, ele deve ser proporcional aos custos de precaução e prevenção e não proporcional aos danos causados. Isto explica-se pelo facto de o PPP (pollution prevention pays ) não ser um principio de responsabilidade que actue à posteriori, mas um principio que actua sobretudo a titulo de precaução e de prevenção. Assim, trata-se de um princípio que actua antes e independentemente dos danos ao ambiente terem ocorrido, antes e independentemente da existência de vítimas.
Na realidade, os poluidores só serão motivados a escolher entre poluir e pagar ao Estado, ou pagar para não poluir investindo em novos processos produtivos menos poluentes, se os pagamentos decorrentes do princípio do poluidor pagador forem proporcionais aos custos estimados, para os agentes económicos, de precaver ou de prevenir a poluição.
O resultado será sempre vantajoso e isto porque:
Ø Ou deixa praticamente de haver poluição e portanto poluidores pagadores;
Ø Ou se reduz a níveis aceitáveis e os poderes públicos responsáveis passam a dispor de verbas para afectar a um combate público sistemático à poluição;
No entanto, isso não significa que os contribuintes não devam participar neste combate através dos seus impostos, e isto porque afinal o ambiente é um bem de todos e que a todos cabe proteger.
precaução vs prevenção
Precaução vs Prevenção
Prevenção
O princípio da prevenção no plano da protecção do ambiente desempenha um papel fundamental correspondendo ao aforismo popular “mais vale prevenir do que remediar”.
O bom senso determina que é bem mais eficiente e barato prevenir danos ambientais do que repara-los. Assim, em vez de se contabilizar os danos e tentar repará-los, deve-se tentar sobretudo antecipar e evitar a ocorrência de danos.
Mais vale prevenir, porque, em muitos casos, depois de a poluição ou o dano ambiental ocorrerem, é impossível a reconstituição natural da situação anterior (é exemplo disso a extinção de uma espécie). Mesmo nos casos em que a reconstituição natural é possível, frequentemente ela é de tal modo onerosa, que não é razoável exigir tal esforço ao poluidor.
Com efeito, o custo das medidas necessárias a evitar a ocorrência de poluição é, em geral, muito inferior ao custo das medidas de “despoluição” após o dano.
É já uma evidência científica que “a prevenção deve ser a regra de ouro em matéria ambiental, tanto por razões ecológicas como por razões económicas”.
Actualmente já se fala de um novo tipo de raciocínio empresarial, que se denomina de PPP (pollution prevention pays) e que pode ser traduzido por a prevenção da poluição compensa.
Desta forma, este princípio impõe a adopção de medidas previamente à ocorrência de um dano concreto, cujas causas são conhecidas, como objectivo de evitar a verificação desses danos, ou pelo menos minorar consideravelmente os seus efeitos.
Trata-se, de um dever de consciência ecológica e é como tal que vem prescrito na Carta do Rio, na Convenção sobre o Direito do Mar ( 1982 ), na Convenção Espoo sobre a Definição de Impacto Ambiental em Contexto Transfronteiriço ( 1991 ), na Convenção sobre Efeitos Transfronteiriços de Acidentes Industriais ( 1992 ) bem como no Acordo Norte-Americano sobre Cooperação Ambiental (1993 ).
Verifica-se uma variadíssima gama de instrumentos que podem ser utilizados para evitar a ocorrência de danos ao ambiente:
Ø Eco-auditorias;
Ø Estudos de impacto ambiental;
Ø Licença ambiental;
Ø Estabelecimento legal de valores limite para as emissões poluentes;
Ø O desenvolvimento obrigatório de testes e procedimentos de notificação prévios à colocação de novos produtos no mercado (por exemplo produtos químicos);
Neste sentido, a informação, a pesquisa e as novas tecnologias nomeadamente na área das energias alternativas são pressupostos fundamentais para a fiel obediência ao princípio da prevenção.
Precaução
Este princípio surgiu pela primeira vez numa lei da Republica Federativa da Alemanha, em 1976. A primeira referência a nível internacional ocorreu em 1987, numa declaração adoptada pela Conferencia do Mar do Norte.
Por força deste principio “emissões de poluição potencialmente poluentes, devem ser reduzidas, mesmo quando não haja prova cientifica evidente do nexo causal entre as emissões e os efeitos”. Significa isto, que as pessoas e o ambiente devem ter em seu favor o beneficio da duvida quando haja incerteza sobre se uma dada acção os vai prejudicar. Poder-se-ia falar, a este propósito de um princípio “in dubio pro ambiente”, ou seja, na dúvida sobre perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor.
Na realidade, as incertezas sobre as causas dos problemas ambientais e futuros impactos acabam muitas das vezes por frustrar o direito e as politicas governamentais.
As dúvidas sobre a perigosidade de uma determinada acção para o ambiente podem surgir em várias circunstâncias:
Ø Ou quando ainda não se verificam quaisquer danos decorrentes de uma determinada actividade, mas se receia que possam vir a ocorrer;
Ø Ou quando, havendo já danos provocados ao ambiente, não há provas cientificas sobre a sua origem, ou sobre o nexo de causalidade entre uma determinada causa possível e os danos verificados.
Em qualquer dos casos, o princípio da precaução exige, que as actividades “suspeitas” de ter provocado um dano, ou de poder vir a provocá-lo, sejam interditas.
Assim, enquanto a prevenção pressupõe uma razoável previsibilidade dos danos que poderão ocorrer a partir de determinado impacto, a precaução pelo contrário, pressupõe uma imprevisibilidade dos danos que poderão ocorrer dada a incerteza científica dos processos ecológicos envolvidos.
Como refere o autor David Freestone, “enquanto a prevenção requer que os perigos comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução determina que a acção para eliminar possíveis impactos danosos no ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma evidência científica absoluta”.
Prevenção
O princípio da prevenção no plano da protecção do ambiente desempenha um papel fundamental correspondendo ao aforismo popular “mais vale prevenir do que remediar”.
O bom senso determina que é bem mais eficiente e barato prevenir danos ambientais do que repara-los. Assim, em vez de se contabilizar os danos e tentar repará-los, deve-se tentar sobretudo antecipar e evitar a ocorrência de danos.
Mais vale prevenir, porque, em muitos casos, depois de a poluição ou o dano ambiental ocorrerem, é impossível a reconstituição natural da situação anterior (é exemplo disso a extinção de uma espécie). Mesmo nos casos em que a reconstituição natural é possível, frequentemente ela é de tal modo onerosa, que não é razoável exigir tal esforço ao poluidor.
Com efeito, o custo das medidas necessárias a evitar a ocorrência de poluição é, em geral, muito inferior ao custo das medidas de “despoluição” após o dano.
É já uma evidência científica que “a prevenção deve ser a regra de ouro em matéria ambiental, tanto por razões ecológicas como por razões económicas”.
Actualmente já se fala de um novo tipo de raciocínio empresarial, que se denomina de PPP (pollution prevention pays) e que pode ser traduzido por a prevenção da poluição compensa.
Desta forma, este princípio impõe a adopção de medidas previamente à ocorrência de um dano concreto, cujas causas são conhecidas, como objectivo de evitar a verificação desses danos, ou pelo menos minorar consideravelmente os seus efeitos.
Trata-se, de um dever de consciência ecológica e é como tal que vem prescrito na Carta do Rio, na Convenção sobre o Direito do Mar ( 1982 ), na Convenção Espoo sobre a Definição de Impacto Ambiental em Contexto Transfronteiriço ( 1991 ), na Convenção sobre Efeitos Transfronteiriços de Acidentes Industriais ( 1992 ) bem como no Acordo Norte-Americano sobre Cooperação Ambiental (1993 ).
Verifica-se uma variadíssima gama de instrumentos que podem ser utilizados para evitar a ocorrência de danos ao ambiente:
Ø Eco-auditorias;
Ø Estudos de impacto ambiental;
Ø Licença ambiental;
Ø Estabelecimento legal de valores limite para as emissões poluentes;
Ø O desenvolvimento obrigatório de testes e procedimentos de notificação prévios à colocação de novos produtos no mercado (por exemplo produtos químicos);
Neste sentido, a informação, a pesquisa e as novas tecnologias nomeadamente na área das energias alternativas são pressupostos fundamentais para a fiel obediência ao princípio da prevenção.
Precaução
Este princípio surgiu pela primeira vez numa lei da Republica Federativa da Alemanha, em 1976. A primeira referência a nível internacional ocorreu em 1987, numa declaração adoptada pela Conferencia do Mar do Norte.
Por força deste principio “emissões de poluição potencialmente poluentes, devem ser reduzidas, mesmo quando não haja prova cientifica evidente do nexo causal entre as emissões e os efeitos”. Significa isto, que as pessoas e o ambiente devem ter em seu favor o beneficio da duvida quando haja incerteza sobre se uma dada acção os vai prejudicar. Poder-se-ia falar, a este propósito de um princípio “in dubio pro ambiente”, ou seja, na dúvida sobre perigosidade de uma certa actividade para o ambiente, decide-se a favor do ambiente e contra o potencial poluidor.
Na realidade, as incertezas sobre as causas dos problemas ambientais e futuros impactos acabam muitas das vezes por frustrar o direito e as politicas governamentais.
As dúvidas sobre a perigosidade de uma determinada acção para o ambiente podem surgir em várias circunstâncias:
Ø Ou quando ainda não se verificam quaisquer danos decorrentes de uma determinada actividade, mas se receia que possam vir a ocorrer;
Ø Ou quando, havendo já danos provocados ao ambiente, não há provas cientificas sobre a sua origem, ou sobre o nexo de causalidade entre uma determinada causa possível e os danos verificados.
Em qualquer dos casos, o princípio da precaução exige, que as actividades “suspeitas” de ter provocado um dano, ou de poder vir a provocá-lo, sejam interditas.
Assim, enquanto a prevenção pressupõe uma razoável previsibilidade dos danos que poderão ocorrer a partir de determinado impacto, a precaução pelo contrário, pressupõe uma imprevisibilidade dos danos que poderão ocorrer dada a incerteza científica dos processos ecológicos envolvidos.
Como refere o autor David Freestone, “enquanto a prevenção requer que os perigos comprovados sejam eliminados, o princípio da precaução determina que a acção para eliminar possíveis impactos danosos no ambiente seja tomada antes de um nexo causal ter sido estabelecido com uma evidência científica absoluta”.
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