Índice
Introdução
Introdução
1) Fundamentos da tributação ambiental e perspectiva das finanças públicas
Falhas de Mercado e Intervenção Estadual
Intervenção Estadual e Provisão Pública de Bens
Reforma Fiscal e a Ideia do “Tax Shift”
O Quadro Jurídico
Falhas de Mercado e Intervenção Estadual
Intervenção Estadual e Provisão Pública de Bens
Reforma Fiscal e a Ideia do “Tax Shift”
O Quadro Jurídico
2) O Princípio do Poluidor-Pagador
Origem e Assento Legal
Formulação do Princípio
Sujeitos Passivos
Origem e Assento Legal
Formulação do Princípio
Sujeitos Passivos
3) Noção e Tipos de Impostos Ambientais
4) Conceito de Taxa: clássica e ambiental. Impostos, Subsídios e Fundos.
Contraposição entre Imposto e Taxa Ambiental
Os Subsídios
Os Fundos Ecológicos
Contraposição entre Imposto e Taxa Ambiental
Os Subsídios
Os Fundos Ecológicos
5) Vantagens, Desvantagens e Soluções Possíveis
Vantagens do Imposto Ecológico
Desvantagens ou Limitações do Imposto Ecológico e Soluções Possíveis
Vantagens do Imposto Ecológico
Desvantagens ou Limitações do Imposto Ecológico e Soluções Possíveis
Conclusão
Bibliografia
Introdução
A ideia de proteger o meio ambiente com instrumentos fiscais remonta ao economista inglês A. C. Pigou que propôs, em 1920, neutralizar através de impostos os custos “externos” da produção e consumo privados. Esta proposta teve grande eco no meio académico, mas não teve consequências práticas na política ambiental até aos anos setenta quando se introduziram as primeiras taxas ecológicas e o princípio do “poluidor pagador” foi assumido pela OCDE e pelo Primeiro programa de acção das Comunidades em matéria ambiental .
Actualmente, com o agravamento do problema ambiental, são indispensáveis e essenciais políticas que dêem soluções eficazes para a sustentabilidade ecológica na nossa sociedade.
Não sendo o ambiente um bem sujeito de apropriação, a maior parte dos cidadãos não sente a necessidade de assegurar a sua qualidade, pelo que cabe ao Estado e às entidades públicas dar resposta a este desafio. Esse é o fim que subjaz aos impostos ambientais.
Tendo em conta que o sistema fiscal tem um impacto significativo sobre a eficiência, crescimento, poupança, investimento e emprego, e que os Estados sentem a crescente necessidade de reestruturar os seus meios de financiamento devido à redução das fontes tradicionais de receita, é premente a reformulação do sistema fiscal. Há que o tornar mais simples, transparente e eficaz sob pena de gerar elevados custos de administração e incrementar o nível de fraude e evasão fiscal. Assim, como disse R. Hertzog, é essencial “filtrar o direito fiscal para encontrar a zona em que as normas fiscais se encontram com as ambientais”.
Os impostos ambientais têm a finalidade de dissuadir comportamentos socialmente indesejáveis, porque prejudiciais ao ambiente, e reforçar a consciência de que o dano ambiental se deve repercutir sobre quem o produz, havendo uma internalização dos custos através de impostos pagos pela deterioração ambiental.
Os impostos ambientais em geral têm-se mantido relativamente estáveis, representando cerca de 7% a 9% da receita fiscal total nos países europeus. Os custos derivados da poluição e do desemprego representam, no entanto, entre 15% e 20% do PIB europeu. A Comissão Europeia estimou que, em média, a tributação do trabalho (contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento) representava, em 1976, entre 9 e 17% do PIB dos países comunitários, passando, em 1990, a situar-se entre os 11% e os 25%. Enquanto a carga fiscal que gravava os recursos naturais ou os bens e serviços com um impacto ambiental e social negativo (impostos sobre a energia, os transportes, os combustíveis, o álcool, o tabaco, a contaminação e os bens imóveis) que, em 1970, representava entre 3% e 12% do referido valor desceu, em 1990, para os 2% a 7%. Calcula-se que assim, só 10% da carga fiscal incide sobre o uso de recursos naturais, enquanto aproximadamente 50% da mesma recai, directa (imposto sobre o rendimento) ou indirectamente (contribuições para a segurança social e IVA), sobre o trabalho.
1) Fundamentos da tributação ambiental e perspectiva das finanças públicas
Falhas de Mercado e Intervenção Estadual:
O funcionamento do mercado traz, não raras vezes, inúmeras ineficiências e injustiças. São estas ineficiências e injustiças que levam à intervenção dos Estados, emendando as chamadas falhas de mercado (que abrangem todas as perdas de eficiência resultantes do espontâneo funcionamento do mercado).
Esta actuação do Estado pode ir desde a planificação da afectação de recursos até à simples produção de bens públicos, que os mercados não produzem ou não produzem em quantidades óptimas ou socialmente desejáveis .
Deste modo, podemos dizer que o Estado intervém ou por imperativos de eficiência, na rectificação das falhas de mercado, ou por imperativos de justiça, na rectificação dos resultados distributivos.
Um imperativo de justiça social é, então, o principal motivo para a intervenção pública. Se a busca individual de vantagens desiguais é o principal incentivo à actividade económica num ambiente de liberdade, ao Estado competirá balizar minimamente o resultado da livre manifestação desses incentivos.
As referidas falhas de mercado são normalmente atribuídas entre outras causas à existência de externalidades (que são a possibilidade de uma actuação económica fazer projectar efeitos positivos ou negativos sobre alguém que não o agente, interferindo com o seu bem-estar). Neste caso a intervenção do Estado justifica-se para corrigir a diferença criada entre a eficiência económica e o bem-estar colectivo, quer seja para refrear certa actividade (como no caso da poluição) quer seja para incentivar a produção de certos bens.
Por acréscimo, tendo em conta que para a teoria económica tradicional, os problemas do ambiente são problemas de externalidades, cuja presença conduz os agentes a tomar decisões que não são socialmente óptimas, o Estado pode impor uma taxa (no caso das externalidades negativas) ou conceder uma subvenção (no caso das externalidades positivas) aptas a internalizar as externalidades, ou seja, a integrar a externalidade no custo de produção da empresa ou aquando do consumo do bem poluente . A solução para o problema residirá, assim, na cobrança de um preço pelo aproveitamento das utilidades proporcionadas pelo ambiente, entre as quais se destaca a sua capacidade assimilativa que é, no entanto, limitada.
Assim, o Estado poderá actuar essencialmente de três formas:
- produzindo directamente bens e serviços que sejam sub produzidos pelo mercado;
- criando incentivos e desincentivos a produtores privados através da atribuição de subsídios ou benefícios fiscais ou através do estabelecimento de impostos/ taxas;
- impondo certos padrões e condutas ao sector privado (observando certos limites máximos de poluição).
Introdução
A ideia de proteger o meio ambiente com instrumentos fiscais remonta ao economista inglês A. C. Pigou que propôs, em 1920, neutralizar através de impostos os custos “externos” da produção e consumo privados. Esta proposta teve grande eco no meio académico, mas não teve consequências práticas na política ambiental até aos anos setenta quando se introduziram as primeiras taxas ecológicas e o princípio do “poluidor pagador” foi assumido pela OCDE e pelo Primeiro programa de acção das Comunidades em matéria ambiental .
Actualmente, com o agravamento do problema ambiental, são indispensáveis e essenciais políticas que dêem soluções eficazes para a sustentabilidade ecológica na nossa sociedade.
Não sendo o ambiente um bem sujeito de apropriação, a maior parte dos cidadãos não sente a necessidade de assegurar a sua qualidade, pelo que cabe ao Estado e às entidades públicas dar resposta a este desafio. Esse é o fim que subjaz aos impostos ambientais.
Tendo em conta que o sistema fiscal tem um impacto significativo sobre a eficiência, crescimento, poupança, investimento e emprego, e que os Estados sentem a crescente necessidade de reestruturar os seus meios de financiamento devido à redução das fontes tradicionais de receita, é premente a reformulação do sistema fiscal. Há que o tornar mais simples, transparente e eficaz sob pena de gerar elevados custos de administração e incrementar o nível de fraude e evasão fiscal. Assim, como disse R. Hertzog, é essencial “filtrar o direito fiscal para encontrar a zona em que as normas fiscais se encontram com as ambientais”.
Os impostos ambientais têm a finalidade de dissuadir comportamentos socialmente indesejáveis, porque prejudiciais ao ambiente, e reforçar a consciência de que o dano ambiental se deve repercutir sobre quem o produz, havendo uma internalização dos custos através de impostos pagos pela deterioração ambiental.
Os impostos ambientais em geral têm-se mantido relativamente estáveis, representando cerca de 7% a 9% da receita fiscal total nos países europeus. Os custos derivados da poluição e do desemprego representam, no entanto, entre 15% e 20% do PIB europeu. A Comissão Europeia estimou que, em média, a tributação do trabalho (contribuições para a segurança social e o imposto sobre o rendimento) representava, em 1976, entre 9 e 17% do PIB dos países comunitários, passando, em 1990, a situar-se entre os 11% e os 25%. Enquanto a carga fiscal que gravava os recursos naturais ou os bens e serviços com um impacto ambiental e social negativo (impostos sobre a energia, os transportes, os combustíveis, o álcool, o tabaco, a contaminação e os bens imóveis) que, em 1970, representava entre 3% e 12% do referido valor desceu, em 1990, para os 2% a 7%. Calcula-se que assim, só 10% da carga fiscal incide sobre o uso de recursos naturais, enquanto aproximadamente 50% da mesma recai, directa (imposto sobre o rendimento) ou indirectamente (contribuições para a segurança social e IVA), sobre o trabalho.
1) Fundamentos da tributação ambiental e perspectiva das finanças públicas
Falhas de Mercado e Intervenção Estadual:
O funcionamento do mercado traz, não raras vezes, inúmeras ineficiências e injustiças. São estas ineficiências e injustiças que levam à intervenção dos Estados, emendando as chamadas falhas de mercado (que abrangem todas as perdas de eficiência resultantes do espontâneo funcionamento do mercado).
Esta actuação do Estado pode ir desde a planificação da afectação de recursos até à simples produção de bens públicos, que os mercados não produzem ou não produzem em quantidades óptimas ou socialmente desejáveis .
Deste modo, podemos dizer que o Estado intervém ou por imperativos de eficiência, na rectificação das falhas de mercado, ou por imperativos de justiça, na rectificação dos resultados distributivos.
Um imperativo de justiça social é, então, o principal motivo para a intervenção pública. Se a busca individual de vantagens desiguais é o principal incentivo à actividade económica num ambiente de liberdade, ao Estado competirá balizar minimamente o resultado da livre manifestação desses incentivos.
As referidas falhas de mercado são normalmente atribuídas entre outras causas à existência de externalidades (que são a possibilidade de uma actuação económica fazer projectar efeitos positivos ou negativos sobre alguém que não o agente, interferindo com o seu bem-estar). Neste caso a intervenção do Estado justifica-se para corrigir a diferença criada entre a eficiência económica e o bem-estar colectivo, quer seja para refrear certa actividade (como no caso da poluição) quer seja para incentivar a produção de certos bens.
Por acréscimo, tendo em conta que para a teoria económica tradicional, os problemas do ambiente são problemas de externalidades, cuja presença conduz os agentes a tomar decisões que não são socialmente óptimas, o Estado pode impor uma taxa (no caso das externalidades negativas) ou conceder uma subvenção (no caso das externalidades positivas) aptas a internalizar as externalidades, ou seja, a integrar a externalidade no custo de produção da empresa ou aquando do consumo do bem poluente . A solução para o problema residirá, assim, na cobrança de um preço pelo aproveitamento das utilidades proporcionadas pelo ambiente, entre as quais se destaca a sua capacidade assimilativa que é, no entanto, limitada.
Assim, o Estado poderá actuar essencialmente de três formas:
- produzindo directamente bens e serviços que sejam sub produzidos pelo mercado;
- criando incentivos e desincentivos a produtores privados através da atribuição de subsídios ou benefícios fiscais ou através do estabelecimento de impostos/ taxas;
- impondo certos padrões e condutas ao sector privado (observando certos limites máximos de poluição).
Visa-se, então, fazer funcionar um processo descentralizado de decisão, actuando por meio de incentivos, os quais podem ser negativos ou positivos. O recurso a este sistema justifica-se por os agentes económicos disporem de várias opções para reduzir o impacto negativo da sua actividade sobre o ambiente. E nesta escolha, enquanto sujeitos economicamente racionais, orientam-se sempre pela busca da solução mais eficiente. Mas são eles, regra geral, e não o legislador, quem dispõe da informação necessária para definir a solução que permite atingir a meta fixada aos menores custos.
Porém, a nível ambiental a regra tem sido o recurso à regulamentação centralizada, sendo emitidas ordens detalhadas que prescrevem condutas a uma multiplicidade de sujeitos. A opção tem sido pela imposição de comportamentos acompanhada de sanções e pelo controlo .
Intervenção Estadual e Provisão Pública de Bens:
Como ficou dito, as incapacidades do mercado levam a actuações correctivas e supletivas. E, assim, supondo que todos os agentes económicos buscam egoisticamente a maximização da sua utilidade individual, excluindo os casos em que é possível a cooperação ou a exclusão do grupo, será necessário recorrer à autoridade estadual para produzir os bens necessários.
O Estado normalmente produz os bens de utilização indivisível no interesse geral da comunidade. São os chamados bens públicos (saneamento básico, vias de comunicação, indústrias de gás, electricidade e água). Entende-se que o Estado deve intervir para socializar as externalidades e financiar a saúde, proporcionar educação e proteger o ambiente.
Esta produção pública de bens é feita pelo Estado e não pelos particulares porque este orienta a sua actividade pelo interesse geral e não por interesses egoístas ou individuais, não está temporalmente limitado e possui uma capacidade de risco superior à capacidade de risco individual, dispõe de poder coactivo (pode impor regras de utilização de bens, por exemplo) e tem uma dimensão que lhe permite fazer certos esforços que os particulares são incapazes de realizar.
Mas, o Estado pode não só prover os bens públicos em quantidades adequadas à satisfação óptima, prestando serviços ou produzindo bens, como obter os recursos necessários para a produção desses mesmos bens ou serviços através das receitas públicas.
Os bens públicos, porém, não têm necessariamente de ser produzidos por entidades públicas. Sendo que maioria o são, pode também haver produção de bens públicos por entidades privadas, por altruísmo ou por interesse próprio. Além disso pode ainda haver produção conjunta, por entidades públicas e privadas, em que a decisão opera segundo o interesse geral (interesse público) com a participação privada.
Reforma Fiscal e a Ideia do “Tax Shift”:
Já em 1966 Teixeira Ribeiro escreveu “cada cidadão impõe um encargo ao resto da colectividade, não na medida do que pode gastar, mas na medida do que efectivamente gasta. E não será mais justo tributá-lo pelo encargo que lança sobre os outros do que pelo benefício que lhes traz?”. Esta afirmação faz todo o sentido numa perspectiva de defesa ambiental em que seria desejável que se penalizasse o consumo e recompensasse a poupança.
É necessária uma reforma fiscal tendo como objectivo reduzir a tributação sobre o trabalho e sobre o capital compensando com outras intervenções tributárias; e colocar as finanças públicas ao serviço da realização do direito fundamental a um ambiente equilibrado. Este aparenta ser o caminho mais adequado e eficaz para a defesa e promoção do ambiente, ou seja, para compatibilizar o desenvolvimento e o ambiente, sem esquecer as necessidades de financiamento do Estado. Deste modo, pretende-se transferir parte da carga fiscal sobre o trabalho para os comportamentos insustentáveis. A expressão “tax shift” é utilizada para representar esta mudança.
Em geral, para além de reformas fiscais mais exigentes, em que os impostos ambientais substituem os já existentes, são indicadas duas formas de estabelecer a conexão entre o Direito Fiscal e o Ambiente:
- a introdução de novos impostos, tendo como objecto e por finalidade a luta contra determinados tipos de poluição;
- a adaptação das estruturas fiscais existentes aos objectivos ambientais, tendo em vista a realização de uma integração mais efectiva entre determinados impostos ambientais e o resto do sistema fiscal.
Numa sociedade cada vez mais ecologista, a orientação ambiental do sistema fiscal mostra-se como uma opção com grande aceitação e baixos custos eleitorais, sendo portanto uma via politicamente atractiva. Mas também a nível económico há ganhos significativos em transferir a carga fiscal do trabalho e do capital para a degradação ecológica.
O Quadro Jurídico:
A protecção do ambiente é uma trave mestra da política social e económica e, como tal, vincula a produção legislativa e a actuação dos poderes públicos. O Estado regulamenta o ambiente por razões económicas, por razões de ordem política e por razões de ordem legal (como acontece no caso dos países comunitário, em relação à necessidade de cumprir as disposições legais da UE).
Sendo os impostos uma construção associada ao Estado de Direito, na medida em que permitem alcançar a receita indispensável ao financiamento das despesas públicas inerentes ao cumprimento dos seus fins, exige-se o respeito dos princípios constitucionais aplicáveis.
O direito ao ambiente é consagrado pela Constituição nos “Direitos e deveres económicos, sociais e culturais” (art. 66º da CRP). Este direito fundamental incorpora o direito a acções de protecção do ambiente por parte do Estado e o direito de exigir do Estado e de terceiros, públicos ou privados, a abstenção de ofensas ao equilíbrio ecológico.
Na Constituição encontramos ainda o dever de “defender a natureza e o ambiente, preservar os recursos naturais e assegurar um correcto ordenamento do território”, o qual é atribuído ao Estado na qualidade de uma das suas tarefas básicas (art. 9º alínea e) da CRP). O art. 90º da CRP estabelece que os planos de desenvolvimento económico e social têm como objectivo a preservação do equilíbrio ecológico e a defesa do ambiente.
O tributo ecológico tem de se conformar não só com os princípios e as disposições legais que lhe são aplicáveis enquanto componente do sistema fiscal, mas também com aqueles que se lhe dirigem em virtude de ser um instrumento de política ambiental. Normas e princípios estes que se integram quer na ordem jurídica interna quer no sistema comunitário.
Assim, terão de obedecer “primordialmente” aos princípios jurídico-constitucionais da constituição económica, isto é, “aos princípios da legalidade económica, da igualdade e da proporcionalidade lato sensu na intervenção económico-social” (Casalta Nabais), mas não exclusivamente a estes. Contudo, as exigências que lhe são feitas, em sede dos princípios da legalidade e da igualdade, são menos rigorosas do que aquelas que valem para as medidas de natureza fiscal.
Limites formais:
As medidas em causa são instrumentos de conformação económico-social e, por isso, não se lhes exige uma “reserva de lei formal nos mesmos moldes da exigida no direito fiscal” (Casalta Nabais), mas apenas uma observância do princípio da legalidade fiscal no que se refere à reserva de lei.
Ainda que não se possa abdicar da reserva de lei material (princípio da autotributação), deve ser-se mais tolerante com a reserva de lei formal (nullum tributum sine lege). A lei formal deve conter os fundamentos da conduta da Administração e os critérios decisórios de casos concretos, vedando arbitrariedades, mas não inviabilizando a adaptação de tributos às exigências do continuum real.
Não se pretende afastar a tipicidade fechada (art. 103º nº2 da CRP), nem a proibição de interpretação analógica, mas conferir à administração fiscal “poderes de discricionariedade técnica e probatória” (Sá Gomes), decorrente não só dos “princípios da igualdade e da eficiência funcional do sistema fiscal”, mas também do princípio da eficácia deste.
A ideia da autotributação (no taxation without representation) expressa no princípio da legalidade fiscal não é, assim, negada. Contudo, a sua aplicação é flexibilizada tendo em conta a finalidade que preside a esta espécie de impostos, uma vez que a eficácia dos tributos ecológicos depende da modificação frequente das suas taxas de acordo com a evolução das circunstâncias.
Os restantes limites formais derivados do princípio da segurança jurídica têm aqui plena aplicação.
O princípio da proibição de referendo fiscal também terá aqui aplicação (art. 115º nº4 alínea b))
Limites materiais:
Vigoram para esta espécie de instrumentos os princípios consubstanciadores da ideia de Estado de Direito.
Note-se, contudo, que o princípio da igualdade fiscal não vigora para as medidas de natureza extrafiscal, uma vez que o princípio da capacidade contributiva só pode servir como pressuposto das mesmas, e não como seu critério de aferição. No entanto, está interdita no âmbito da fiscalidade ambiental a discriminação arbitrária. É necessário que um trato desigual se baseie numa diferença entre as situações de tal natureza e importância que o justifique.
Um imposto ecológico só será eficaz se for selectivo, isto é, se discriminar entre agentes e sectores económicos poluentes e não poluentes. É necessário, no entanto, compatibilizar a intervenção do Estado na economia com o fim de promover a defesa do ambiente com os direitos liberdades constitucionalmente garantidos, entre os quais se insere a livre iniciativa económica (art. 61º da CRP), evitando-se um “efeito estrangulador”.
O imposto ecológico deve, pois, limitar-se a orientar as escolhas do agente económico sem as substituir, não podendo a sua aplicação ter como consequência a impossibilidade prática de desenvolver determinadas actividades.
Por outro lado, o respeito pelo princípio da interdição do excesso e do arbítrio a que estas medidas estão sujeitas exige que, em cada situação concreta, as mesmas se revelem necessárias à concretização do objectivo prosseguido, tendo em conta os demais instrumentos disponíveis para o efeito, e a expressão de uma proporcionalidade stricto sensu entre o meio utilizado (encargo fiscal) e o fim prosseguido (a não adopção do comportamento insustentável indesejado).
O sistema financeiro e fiscal português mereceu igualmente a atenção do legislador ordinário na Lei Geral Tributária, cabendo realçar, em especial, os artigos 5º (fins da tributação) e 7º (objectivos e limites da tributação).
Embora estejamos perante normas programáticas, estas explicitam o comando constitucional de modo mais aberto, admitindo benefícios e agravamentos fiscais que tenham por finalidade extrafiscal a protecção do ambiente. Ao que acresce que o Estado para assegurar um desenvolvimento ambiental sustentável, conforme o disposto no art. 66º da Constituição, está obrigado, no âmbito da política fiscal, a compatibilizar desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida.
As regras gerais da tributação ambiental devem, assim, ser conformes ao quadro constitucional e legal, pelo que devem respeitar os seguintes princípios:
• a capacidade contributiva revelada – artigo 4º nº1 da LGT;
• a legalidade tributária – artigo 8º da LGT;
• a finalidade fiscal e extrafiscal – conjugação dos artigos 66º nº1 alínea h), e artigo 104º da Constituição com o artigo 7º nº3 da LGT.
2) O Princípio do Poluidor-Pagador
Origem e Assento Legal:
O PPP é um princípio jovem, tendo o seu nascimento oficial em 1972, numa Recomendação ao Conselho da OCDE denominada “Guiding Principles Concerning International Aspects of Environmental Policies”.
O ponto 4 do anexo à recomendação da OCDE definia o PPP nos termos seguintes: O PPP significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para garantir que o ambiente esteja num estado aceitável, ou, por outras palavras, que os custos de tais medidas sejam reflectidas nos preços dos bens ou serviços que causam poluição na sua produção ou/e consumo.
Referia ainda que as referidas medidas não devem ser acompanhadas de subsídios, pois estes criariam distorções indesejadas.
Uma interpretação alargada do princípio abarca, além das despesas de controlo da poluição, o custo causado à sociedade com o nível de emissões acima do que esta entende como óptimo, o que justifica a tributação dos poluidores mesmo quando estes respeitam os limites legais de contaminação.
Em 1973, o PPP foi adoptado como Princípio Base da Acção Comunitária em Matéria de Ambiente no Primeiro Programa de acção das CE em matéria de Ambiente, tendo sido, desde essa data, incluído em todos os Programas de acção em matéria de ambiente adoptados pela Comunidade.
Em 1987, o PPP tornou-se um Princípio do Direito Comunitário do Ambiente, através do aditamento ao tratado do art.130º-R (actual art.174º nº2) operado pelo Acto Único Europeu, estabelecendo como objectivo atingir um nível de protecção elevado.
Entre nós, não constitui um princípio constitucional, a não ser que se entenda, como Vasco Pereira da Silva que o PPP goza de natureza constitucional pois representa um corolário necessário da norma da alínea h) do nº2 do art.66º, que impõem ao Estado a tarefa de assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida.
Assim sendo, o PPP não está consagrado no nosso país, nem na generalidade dos países da comunidade, à excepção dos Países Baixos e Escandinavos e, fora da comunidade, nos Estados Unidos e no Japão.
As medidas em causa são instrumentos de conformação económico-social e, por isso, não se lhes exige uma “reserva de lei formal nos mesmos moldes da exigida no direito fiscal” (Casalta Nabais), mas apenas uma observância do princípio da legalidade fiscal no que se refere à reserva de lei.
Ainda que não se possa abdicar da reserva de lei material (princípio da autotributação), deve ser-se mais tolerante com a reserva de lei formal (nullum tributum sine lege). A lei formal deve conter os fundamentos da conduta da Administração e os critérios decisórios de casos concretos, vedando arbitrariedades, mas não inviabilizando a adaptação de tributos às exigências do continuum real.
Não se pretende afastar a tipicidade fechada (art. 103º nº2 da CRP), nem a proibição de interpretação analógica, mas conferir à administração fiscal “poderes de discricionariedade técnica e probatória” (Sá Gomes), decorrente não só dos “princípios da igualdade e da eficiência funcional do sistema fiscal”, mas também do princípio da eficácia deste.
A ideia da autotributação (no taxation without representation) expressa no princípio da legalidade fiscal não é, assim, negada. Contudo, a sua aplicação é flexibilizada tendo em conta a finalidade que preside a esta espécie de impostos, uma vez que a eficácia dos tributos ecológicos depende da modificação frequente das suas taxas de acordo com a evolução das circunstâncias.
Os restantes limites formais derivados do princípio da segurança jurídica têm aqui plena aplicação.
O princípio da proibição de referendo fiscal também terá aqui aplicação (art. 115º nº4 alínea b))
Limites materiais:
Vigoram para esta espécie de instrumentos os princípios consubstanciadores da ideia de Estado de Direito.
Note-se, contudo, que o princípio da igualdade fiscal não vigora para as medidas de natureza extrafiscal, uma vez que o princípio da capacidade contributiva só pode servir como pressuposto das mesmas, e não como seu critério de aferição. No entanto, está interdita no âmbito da fiscalidade ambiental a discriminação arbitrária. É necessário que um trato desigual se baseie numa diferença entre as situações de tal natureza e importância que o justifique.
Um imposto ecológico só será eficaz se for selectivo, isto é, se discriminar entre agentes e sectores económicos poluentes e não poluentes. É necessário, no entanto, compatibilizar a intervenção do Estado na economia com o fim de promover a defesa do ambiente com os direitos liberdades constitucionalmente garantidos, entre os quais se insere a livre iniciativa económica (art. 61º da CRP), evitando-se um “efeito estrangulador”.
O imposto ecológico deve, pois, limitar-se a orientar as escolhas do agente económico sem as substituir, não podendo a sua aplicação ter como consequência a impossibilidade prática de desenvolver determinadas actividades.
Por outro lado, o respeito pelo princípio da interdição do excesso e do arbítrio a que estas medidas estão sujeitas exige que, em cada situação concreta, as mesmas se revelem necessárias à concretização do objectivo prosseguido, tendo em conta os demais instrumentos disponíveis para o efeito, e a expressão de uma proporcionalidade stricto sensu entre o meio utilizado (encargo fiscal) e o fim prosseguido (a não adopção do comportamento insustentável indesejado).
O sistema financeiro e fiscal português mereceu igualmente a atenção do legislador ordinário na Lei Geral Tributária, cabendo realçar, em especial, os artigos 5º (fins da tributação) e 7º (objectivos e limites da tributação).
Embora estejamos perante normas programáticas, estas explicitam o comando constitucional de modo mais aberto, admitindo benefícios e agravamentos fiscais que tenham por finalidade extrafiscal a protecção do ambiente. Ao que acresce que o Estado para assegurar um desenvolvimento ambiental sustentável, conforme o disposto no art. 66º da Constituição, está obrigado, no âmbito da política fiscal, a compatibilizar desenvolvimento com protecção do ambiente e qualidade de vida.
As regras gerais da tributação ambiental devem, assim, ser conformes ao quadro constitucional e legal, pelo que devem respeitar os seguintes princípios:
• a capacidade contributiva revelada – artigo 4º nº1 da LGT;
• a legalidade tributária – artigo 8º da LGT;
• a finalidade fiscal e extrafiscal – conjugação dos artigos 66º nº1 alínea h), e artigo 104º da Constituição com o artigo 7º nº3 da LGT.
2) O Princípio do Poluidor-Pagador
Origem e Assento Legal:
O PPP é um princípio jovem, tendo o seu nascimento oficial em 1972, numa Recomendação ao Conselho da OCDE denominada “Guiding Principles Concerning International Aspects of Environmental Policies”.
O ponto 4 do anexo à recomendação da OCDE definia o PPP nos termos seguintes: O PPP significa que o poluidor deve suportar os custos do desenvolvimento das medidas de controlo da poluição decididas pelas autoridades públicas para garantir que o ambiente esteja num estado aceitável, ou, por outras palavras, que os custos de tais medidas sejam reflectidas nos preços dos bens ou serviços que causam poluição na sua produção ou/e consumo.
Referia ainda que as referidas medidas não devem ser acompanhadas de subsídios, pois estes criariam distorções indesejadas.
Uma interpretação alargada do princípio abarca, além das despesas de controlo da poluição, o custo causado à sociedade com o nível de emissões acima do que esta entende como óptimo, o que justifica a tributação dos poluidores mesmo quando estes respeitam os limites legais de contaminação.
Em 1973, o PPP foi adoptado como Princípio Base da Acção Comunitária em Matéria de Ambiente no Primeiro Programa de acção das CE em matéria de Ambiente, tendo sido, desde essa data, incluído em todos os Programas de acção em matéria de ambiente adoptados pela Comunidade.
Em 1987, o PPP tornou-se um Princípio do Direito Comunitário do Ambiente, através do aditamento ao tratado do art.130º-R (actual art.174º nº2) operado pelo Acto Único Europeu, estabelecendo como objectivo atingir um nível de protecção elevado.
Entre nós, não constitui um princípio constitucional, a não ser que se entenda, como Vasco Pereira da Silva que o PPP goza de natureza constitucional pois representa um corolário necessário da norma da alínea h) do nº2 do art.66º, que impõem ao Estado a tarefa de assegurar que a política fiscal compatibilize desenvolvimento com ambiente e qualidade de vida.
Assim sendo, o PPP não está consagrado no nosso país, nem na generalidade dos países da comunidade, à excepção dos Países Baixos e Escandinavos e, fora da comunidade, nos Estados Unidos e no Japão.
Mas se as concretizações do PPP são, na Comunidade e em Portugal, ainda escassas, não têm faltado tentativas de lhes dar efectividade. O que tem faltado depois são os consensos necessários para transformar os projectos em realizações.
Formulação do Princípio:
A OCDE e a Comunidade Europeia têm, desde início, assinalado como fins específicos do PPP os da prevenção e da equidade na redistribuição dos custos das medidas públicas de protecção do ambiente, e não tanto o da reparação dos danos causados ao ambiente ou da punição dos poluidores.
O PPP tem uma dupla vertente:
Na sua vertente positiva o PPP diz-nos que cabe ao poluidor suportar os custos económicos da poluição que produz.
Da vertente negativa do PPP decorre que se tais custos devem ser suportados pelo poluidor, não devem ser por outros (designadamente por toda a comunidade), de onde decorre a interpretação do PPP como proibição de subvenções aos poluidores. Esta vertente é umas das preocupações da OCDE desde 1996.
A Comunidade Europeia no nº3 da Comunicação anexa à Recomendação do Conselho 75/436, de 3 de Março de 1975, define poluidor como “aquele que degrada directa ou indirectamente o ambiente ou cria condições que levam à sua degradação” e estabelece dois critérios práticos para a imputação de custos, aplicáveis quando a determinação do poluidor se revele impossível ou muito difícil:
- o da eficiência económica e administrativa da imputação dos custos;
- e o da capacidade de internalização dos custos pelos visados.
Tais critérios conduzem a que os custos da poluição sejam imputados à categoria de poluidores mais fácil de controlar e que possam contribuir mais eficazmente para a melhoria do ambiente, o que, na prática, significa atribuir custos da poluição ao produtor.
São compatíveis com o PPP três espécies de instrumentos de execução das políticas de ambiente:
1- os instrumentos normativos (tradicionais);
2- os instrumentos financeiros: impostos (directos ou indirectos) e taxas por serviços de despoluição;
3- os títulos de poluição transaccionáveis (um sistema de direitos de poluição incorporados em títulos transaccionáveis no mercado).
Não são compatíveis com o PPP os subsídios aos poluidores para que deixem de poluir, pois esse instrumento traduz-se na imposição a todos os contribuintes dos custos de redução de poluição.
Sujeitos Passivos:
Do ponto de vista económico, o PPP, instrumento de imputação de custos externos no sentido de transformá-los em mais um dos encargos de fabrico do bem cuja obtenção gera danos ambientais, determina que seja o comprador do mesmo a suportar esses custos. O contribuinte de facto deve ser aquele que consome o produto ao qual estão associados efeitos poluentes. É ele o causador último da poluição, o seu responsável final. Conseguindo-se fornecer, assim, um estímulo à redução do consumo do bem poluente ou à sua substituição por um produto susceptível de causar um menor impacto negativo sobre o ambiente.
Outras interpretações possíveis do PPP são a de que o contribuinte de direito deve ser quem produz as emissões poluentes ou a de considerar como poluidor aquele agente económico que desempenha um papel determinante na produção do dano ambiental, ainda que não seja aquele que o provoca de forma directa. Contudo, por razões de eficiência, é preferível identificar o poluidor com o agente económico que desempenhou um papel decisivo na produção das emissões poluentes em lugar daquele que efectivamente as originou. Em casos excepcionais também é defendido que sejam as vítimas, e não os poluidores, a suportar o imposto ecológico.
Em síntese, o contribuinte de facto do imposto ambiental deve ser aquele que está em melhores condições de prevenir e precaver a degradação ambiental, isto é, que tem controlo sobre as condições que levam à ocorrência da poluição podendo tentar evitá-las .
3) Noção e Tipos de Impostos Ambientais
O imposto ambiental é uma das espécies de incentivo negativo. Este imposto aplica-se a bens que provocam poluição quando são produzidos, consumidos ou eliminados ou a actividades que gerem um impacto ambiental negativo, visando modificar o preço relativo daqueles ou os custos associados a estas e/ou obter receita para financiar programas de protecção ou de recuperação do equilíbrio ecológico.
Assim, existe um conjunto de instrumentos cujo objectivo primordial é o de promover a alteração comportamental, designados impostos ambientais em sentido próprio. Enquanto que outros parecem orientar-se por um objectivo de recolha de receitas, quer devido ao facto do espaço disponível para a mudança de comportamento dos sujeitos ser muito reduzido por falta de alternativas, quer por força de uma opção dos governantes carenciados de receita pública. Estoutros são designados impostos ambientais em sentido impróprio. Esta última espécie de tributos relega, pois, para segundo plano aquela que deve ser a principal via de tratamento do problema ecológico: a prevenção.
Os impostos ambientais são geralmente pensados para comportamentos lícitos. Não são instrumentos sancionatórios, incidem sobre realidades que apesar de imputarem custos à sociedade são vistas como necessárias. Assim, com os impostos ambientais pretende-se que os sujeitos económicos evitem um comportamento indesejável por compreenderem que lhes está associado um dano e que internalizem os custos, que se entende não terem de ser suportados pela colectividade. Estes gravames incentivam ao desenvolvimento, por parte dos sujeitos, de novas soluções mais desejáveis e menos danosas para o meio ambiente .
Com os tributos ecológicos, o Estado cumpre o seu dever, social e constitucional, de defensor da qualidade de vida, obrigando o cidadão ao seu dever de solidariedade, reflectindo a função social da propriedade e a subordinação de toda a riqueza do país ao interesse geral (art. 61º CRP).
Relativamente à aplicação da receita dos impostos ambientais, é possível vislumbrar duas grandes opções; a sua integração na receita geral do Estado ou a sua consignação a determinados fins.
No primeiro caso, o montante em causa pode ser utilizado na concessão de subsídios ou, não pretendendo o Estado aumentar a despesa pública, na redução de outros impostos, caso em que é possível ocorrer um duplo dividendo.
Quando se opte pela afectação da receita dos referidos impostos, as finalidades específicas eleitas podem ser variadas e apresentar uma ligação mais ou menos directa com a reparação do dano ambiental, podendo subsidiar-se medidas de apoio à melhoria da qualidade ambiental ou às vítimas da poluição. A constituição de “fundos de indemnização colectivos” assume neste contexto uma importância especial .
Métodos Utilizados e Custos Administrativos:
O Estado pode recorrer a incentivos negativos como a tributação dos actos que causem danos ao ambiente, ou a incentivos positivos como a concessão de subsídios a quem adopte comportamentos sustentáveis.
Os primeiros seguem a lógica do aumento dos custos de não controlo da poluição, internalizando as externalidades negativas, permitindo, simultaneamente, aos agentes económicos disporem da flexibilidade necessária à descoberta da estratégia de protecção ambiental mais eficiente. Com o aumento daqueles custos está-se a fornecer aos poluidores um estímulo a que, no seu próprio interesse, reduzam as suas emissões poluentes para os níveis desejados pela sociedade.
Os segundos, por sua vez, seguem a lógica da viabilização de ganhos suplementares aos agentes que adoptem condutas sustentáveis, internalizando as externalidades positivas. O que se distingue da concessão de auxílios aos poluidores quando estas ajudas se traduzem não em mecanismos de estímulo mas de apoio à mudança, anulando, em regra apenas parcialmente, os custos incorridos com a protecção ambiental.
Há que ter em conta que o custo marginal de reduzir determinado tipo de poluição não é o mesmo para todos os agentes económicos. Assim sendo, a solução mais eficiente é aquela que não impõe a todos os poluidores a realização do mesmo esforço, conferindo-lhes flexibilidade para elegerem a solução mais adequada para o seu caso. Os instrumentos de incentivo económico parecem, por isso, ser os mais propícios à realização dos objectivos pré-definidos ao menor custo.
Os impostos ambientais em especial podem, ainda, contribuir para a redução deste encargo social de duas maneiras. Por um lado, permitindo diminuir os custos associados à protecção do equilíbrio ecológico, ao actuarem preventivamente e ao eliminarem a necessidade de sobrecarregar a Administração, em virtude da possibilidade de se recorrer à máquina tributária já instalada. Por outro lado, permitindo gerar receitas, as quais podem ser utilizadas quer na prossecução da política ambiental quer na redução de outras componentes do sistema fiscal responsáveis por distorções no funcionamento da economia.
Enquanto os mecanismos de comando e controlo não só não dispõem de um sistema sancionatório ajustado ao nível de incumprimento verificado, como também não fornecem qualquer incentivo a que se atinjam níveis de qualidade ambiental superiores aos exigidos por lei, os instrumentos económicos, pelo contrário, transmitem aos agentes produtivos um estímulo contínuo e permanente a que, a longo prazo, procedam à redução das suas emissões poluentes.
Portanto, os benefícios a retirar de uma redução dos custos marginais de controlo e dos níveis de emissões serão maiores no caso de existir um imposto que incida sobre estas do que no de serem adoptadas medidas administrativas.
A adopção de instrumentos fiscais produz, ainda, um impacto positivo sobre a dimensão das indústrias poluentes, ao desencorajar a entrada de novas empresas no mercado. A concessão de subsídios tem, neste caso, o efeito oposto pois este mecanismo, apesar de desencadear uma redução do nível de emissões geradas por cada unidade produtiva, dá lugar ao seu aumento no conjunto da indústria, devido à atracção que exerce sobre os potenciais investidores.
As medidas de natureza administrativa, especialmente as que se traduzem na imposição de uma tecnologia, tendem a impor um encargo desproporcionado às novas fontes poluentes e a criação de regimes excepcionais para a indústria já existente constitui um incentivo à manutenção das fontes mais poluidoras .
Os impostos indirectos serão uma alternativa possível às medidas administrativas, tributando as várias transacções conexas com a poluição e não as emissões. Têm duas formas possíveis – o IVA (imposto sobre o valor acrescentado) e os impostos específicos.
O IVA é aplicado sempre que o bem é transaccionado e direcciona o preço do bem no sentido desejável, mas não afecta os preços relativos sustentados pela indústria. Tem a desvantagem de tributar ad valorem (tributar o bem pelo seu preço) quando é mais vantajoso tributar cada unidade física de poluição.
Os impostos específicos serão melhores na medida em que provocam uma mudança de comportamento do consumidor final. Estes poderão ser impostos sobre a produção ou sobre o consumo final.
4) Conceito de Taxa: clássica e ambiental. Impostos, Subsídios e Fundos.
Uma taxa no seu sentido clássico pode ser definida como a contraprestação de uma vantagem individual proporcionada pelo Estado que incumbe a quem dela aproveita. Ou seja, o Estado disponibiliza determinada condição que cada particular irá dispor em troca de um montante. Pelo contrário, uma taxa especificamente ambiental é uma prestação coactivamente exigida pelo Estado através de normas gerais, directamente relacionada com o nível de poluição causado pelo sujeito sobre o qual a taxa incide. Na prática, os poluidores são classificados, o que origina uma graduação, havendo uma relação directa entre a poluição emitida e o montante a pagar.
As taxas com finalidades ecológicas podem dividir-se em:
. Taxas sobre a poluição – são pagamentos efectuados por emissão directa de poluentes no meio ambiente.
. Taxas de utilização – servem para cobrir os custos derivados da construção de centrais de tratamento de resíduos.
. Taxas sobre os produtos – elevam o preço de produtos cuja fabricação, consumo, ou eliminação agridem o ambiente.
. Taxas administrativas – financiam os sistemas de autorização e controle da produção e comercialização dos produtos por essa via autorizada.
Contraposição entre Imposto e Taxa Ambiental:
A nível económico é indiferente utilizar-se uma taxa ou um imposto na sinalização dos comportamentos danosos para o ambiente. A nível jurídico já não, pois o imposto busca a internalização das externalidades em geral e a taxa traduz-se numa contraprestação de uma vantagem individual proporcionada pelo Estado que incumbe a quem dela aproveita. Isto torná-la-ia mais propicia à internalização dos custos externos, como determina o PPP, do que o imposto. Mas ainda que seja teoricamente o instrumento mais adequado à aplicação do PPP, na prática verificam-se alguns obstáculos. A taxa não é sempre o mecanismo mais adequado à redistribuição dos encargos suportados pelo Estado com a defesa do equilíbrio ecológico. A difícil identificação do sujeito que provoca os custos a internalizar, devido à interacção causal e ao número elevado de agentes, bem como a complexa quantificação destes custos pode tornar impraticável medir o valor de uso do ambiente. O que obriga a que o princípio da causa apenas se possa utilizar como critério orientador da determinação do imposto.
Não se deve esquecer que os impostos também podem cumprir essa função redistributiva através do recurso a consignação de receitas fiscais.
Tanto a taxa como o imposto podem funcionar como um estímulo à mudança comportamental, pelo que não é correcto atribuir exclusivamente uma função redistributiva à taxa e uma função incentivante ao imposto. Ambas são aptas a desempenhar as duas funções. Contudo a taxa parece, neste aspecto, apresentar maiores constrangimentos. E, assim, será aconselhável que o imposto seja o fulcro da fiscalidade ambiental e que a taxa funcione apenas como um apoio ao imposto.
Os Subsídios:
A finalidade que se prossegue com o uso de subsídios é passível de assumir duas feições. Estes instrumentos podem ser usados com função de fornecer um estímulo de sentido positivo à alteração de comportamentos para moldes mais sustentáveis ou com o intuito de reduzir o impacto económico negativo causado pela introdução de medidas de protecção do equilíbrio ecológico.
Podem funcionar como instrumentos de incentivo ao investimento em tecnologias de controlo de poluição, subsidiando a aquisição de equipamentos, o que pode encorajar as empresas a maximizar as suas emissões no momento anterior à sua aplicação com o objectivo de recolha de maiores montantes de subsídio.
Também enquanto apoios à construção de estações de tratamento de resíduos esta espécie de medidas não parece aconselhável, pois estas não fornecem um incentivo de utilização dos serviços em causa por parte dos agentes económicos. Apenas a concessão de subsídios acompanhada de um sistema de coerção conseguirá realizar essa tarefa.
O recurso a estes instrumentos com o objectivo de incentivar os agentes económicos a reduzir as suas emissões, mediante a concessão de um subsídio por cada unidade de emissões que seja abatida, também será ineficaz pela expansão que, nestas circunstâncias, a indústria sofre com a entrada de novas empresas no mercado.
Assim, a concessão de apoios não combinada com outras medidas constitui, em regra, uma solução indesejável em abstracto, pelo efeito negativo que tem sobre a estrutura da indústria poluente /receptora dos auxílios (a promoção da sua expansão).
Outro tipo de ajudas é aquele que é concedido às vítimas das externalidades. Esta espécie de auxílios pode assumir uma função de compensação ou uma função de incentivo. A primeira modalidade de ajuda é, todavia, indesejável em termos económicos na medida em que pode constituir um estímulo à diminuição dos comportamentos de autoprotecção e mesmo que possa reduzir a quantidade de dano sofrido não contribui para a diminuição do montante das externalidades geradas.
Ainda que não se recomende a atribuição de subsídios para promover a alteração dos comportamentos, esta atribuição será útil para reduzir o impacto económico que a introdução de normas impositivas dessa mudança provoca nas empresas. As ajudas estatais são particularmente importantes no apoio a empresas durante a fase de introdução de um novo imposto sobre emissões poluentes, para evitar a perda de competitividade das empresas nacionais.
Contudo, para evitar que se distorça excessivamente a concorrência, a Comissão Europeia tem estabelecido que estas ajudas devem ser provisórias, não devendo fornecer ao sector em causa um benefício líquido, e devem prever uma redução gradual ao longo do tempo da componente de apoio. Também serão desejáveis os apoios concedidos a actividades geradoras de externalidades positivas com o objectivo de as incentivar .
Os Fundos Ecológicos:
Os fundos colectivos de indemnização funcionam, à semelhança dos subsídios, como um suporte económico à solução dos problemas ambientais que não podem ser resolvidos através da aplicação estrita do princípio da responsabilização, quer apoiando a indemnização das vítimas quer financiando a restauração do ambiente.
O PPP, enquanto princípio de imputação de custos, visa a individualização do poluidor e não a identificação do responsável. E ainda que o poluidor esteja obrigado a suprimir as perturbações ao ambiente, o PPP não o obriga, neste caso, a suportar os custos de implementação de medidas de precaução .
Mas, por vezes, a própria identificação dos responsáveis pelo dano ambiental não é possível, tal acontece nalguns casos de cargas poluentes acumuladas, ou na hipótese de a perturbação do equilíbrio ecológico ter sido causada pela combinação inesperada e imprevisível de elementos poluentes emitidos por um agente económico com outras substâncias já presentes no meio, mas cuja existência e efeito catalisador não são conhecidos pela ciência.
Outro entrave à colocação em funcionamento do instituto da responsabilidade civil pode advir da dificuldade em se provar a culpa do causador do dano, ou quando o emissor da poluição é indeterminado.
Os fundos em causa desempenham um papel fundamental quando o responsável pelo dano ecológico não tem capacidade financeira para o eliminar, reparar ou compensar. E a sua utilidade também se verifica quando há necessidade de conceder auxílios destinados à reparação de danos causados ao ambiente no passado.
Estes vários problemas podem, assim, ser contornados através da criação destes patrimónios autónomos que “atribuam ao lesado um direito a reparação pelo fundo, em concorrência, ou em substituição, do seu direito de exigir indemnização do poluidor” (Leite de Campos) recorrendo não só à afectação da receita de impostos ambientais mas também às receitas de outros impostos.
5) Vantagens, Desvantagens e Soluções Possíveis
Vantagens do Imposto Ecológico:
Os tributos são considerados “o meio mais eficaz para reduzir o custo social dos danos ecológicos causados pelos poluidores, permitindo que a acção do Estado seja estrutural – através de impostos ou taxas com incidência subjectiva nos produtores –, sendo que os comportamentos individuais localizados podem ser tutelados por via da figura da responsabilidade civil” .
Entre as razões do êxito da protecção fiscal do meio ambiente contam-se as seguintes :
• o efeito dissuasório sobre a utilização e o abuso de recursos naturais escassos e substâncias nocivas para o meio ambiente;
• o potencial recaudatório para o financiamento de programas de política ambiental;
• o estímulo à inovação tecnológica nos processos produtivos no sentido duma melhor protecção da natureza;
• o efeito orientador quanto à economia no sentido de actividades que geram menos danos ao meio ambiente;
• a redução dos custos na luta contra a poluição, em relação com as políticas ambientais clássicas;
• a contribuição para aproximar os preços dos produtos à “verdade ecológica”, considerando os custos externos relacionados com o meio ambiente;
• e a possibilidade de simplificar o sistema impositivo eliminando os vários pequenos impostos que seriam substituídos pelos novos impostos ecológicos.
Por essas razões, a protecção fiscal do meio ambiente parece convertida hoje na ferramenta principal da política ambiental.
Os tributos são considerados “o meio mais eficaz para reduzir o custo social dos danos ecológicos causados pelos poluidores, permitindo que a acção do Estado seja estrutural – através de impostos ou taxas com incidência subjectiva nos produtores –, sendo que os comportamentos individuais localizados podem ser tutelados por via da figura da responsabilidade civil” .
Entre as razões do êxito da protecção fiscal do meio ambiente contam-se as seguintes :
• o efeito dissuasório sobre a utilização e o abuso de recursos naturais escassos e substâncias nocivas para o meio ambiente;
• o potencial recaudatório para o financiamento de programas de política ambiental;
• o estímulo à inovação tecnológica nos processos produtivos no sentido duma melhor protecção da natureza;
• o efeito orientador quanto à economia no sentido de actividades que geram menos danos ao meio ambiente;
• a redução dos custos na luta contra a poluição, em relação com as políticas ambientais clássicas;
• a contribuição para aproximar os preços dos produtos à “verdade ecológica”, considerando os custos externos relacionados com o meio ambiente;
• e a possibilidade de simplificar o sistema impositivo eliminando os vários pequenos impostos que seriam substituídos pelos novos impostos ecológicos.
Por essas razões, a protecção fiscal do meio ambiente parece convertida hoje na ferramenta principal da política ambiental.
Duplo dividendo:
A crença no facto de que, além de gerarem benefícios ambientais (dividendo ambiental), os tributos ecológicos são capazes de remover outras ineficiências introduzidas na economia pelo sistema fiscal em vigor, permitindo que o financiamento público se realize a um custo menor do que aquele que tem hoje, levou a falar-se de um duplo dividendo associado a estes instrumentos.
Esta expressão foi usada pela primeira vez por D. Pearce e visa salientar a possibilidade de se gerar um benefício para a economia através da aplicação das receitas obtidas com a cobrança dos impostos ambientais na redução de tributos preexistentes que sejam responsáveis pela distorção do funcionamento da economia .
No entanto, este entendimento foi sujeito a várias críticas que mais adiante irei expor.
Sistema fiscal equilibrado:
Um sistema fiscal principalmente dirigido à poupança e ao investimento tende a ser prejudicial à defesa do ambiente. Se a poupança, já penalizada pela inflação, é mais tributada que a despesa, gera-se um incentivo ao consumo, sendo a cultura do consumo desenfreado a principal inimiga da preservação do equilíbrio ecológico. Como tal não é aconselhável a manutenção dum sistema fiscal que a alimente, discriminando a favor da despesa.
Desvantagens ou Limitações do Imposto Ecológico e Soluções Possíveis:
Duplo dividendo:
Quanto ao duplo dividendo, Cláudia Dias Soares defende que não está provado que os impostos tenham esta capacidade de gerar ganhos de eficiência tanto no domínio ambiental como no domínio económico: “já que o montante de receita de que depende a verificação de tal duplo dividendo não é susceptível de ser gerado em regra pelos impostos ambientais em sentido próprio” .
Segundo este ponto de vista, não está provado que os impostos ambientais encerrem esta capacidade de gerar ganhos de eficiência simultaneamente no domínio ambiental e no domínio económico, realizando-se a promoção do equilíbrio ecológico mediante o funcionamento do imposto e a redução das distorções que o sistema fiscal provoca na economia através da reciclagem da receita dos eco-impostos na diminuição de tributos que representem uma carga fiscal excessiva.
Já que, por um lado, se o duplo dividendo fosse gerado por impostos ambientais em sentido próprio, ou estaríamos a falar de gravames ineficazes ou de instrumentos de produção de receita disfarçados de medidas de promoção ecológica.
A referida autora apresenta como única excepção a esta pobreza recaudatória os tributos que gravam o consumo de combustíveis, cuja capacidade recaudatória não invalida a sua natureza de impostos ambientais em sentido próprio, em virtude do elevado consumo que se observa relativamente a estes bens, sendo o mesmo frequentemente caracterizado por uma procura inelástica.
Assim sendo, o argumento do duplo dividendo, ainda que possa ajudar a promover a aceitação pública, não deve, então, servir para justificar a sua adopção nem para orientar a sua configuração.
Um sistema fiscal principalmente dirigido à poupança e ao investimento tende a ser prejudicial à defesa do ambiente. Se a poupança, já penalizada pela inflação, é mais tributada que a despesa, gera-se um incentivo ao consumo, sendo a cultura do consumo desenfreado a principal inimiga da preservação do equilíbrio ecológico. Como tal não é aconselhável a manutenção dum sistema fiscal que a alimente, discriminando a favor da despesa.
Desvantagens ou Limitações do Imposto Ecológico e Soluções Possíveis:
Duplo dividendo:
Quanto ao duplo dividendo, Cláudia Dias Soares defende que não está provado que os impostos tenham esta capacidade de gerar ganhos de eficiência tanto no domínio ambiental como no domínio económico: “já que o montante de receita de que depende a verificação de tal duplo dividendo não é susceptível de ser gerado em regra pelos impostos ambientais em sentido próprio” .
Segundo este ponto de vista, não está provado que os impostos ambientais encerrem esta capacidade de gerar ganhos de eficiência simultaneamente no domínio ambiental e no domínio económico, realizando-se a promoção do equilíbrio ecológico mediante o funcionamento do imposto e a redução das distorções que o sistema fiscal provoca na economia através da reciclagem da receita dos eco-impostos na diminuição de tributos que representem uma carga fiscal excessiva.
Já que, por um lado, se o duplo dividendo fosse gerado por impostos ambientais em sentido próprio, ou estaríamos a falar de gravames ineficazes ou de instrumentos de produção de receita disfarçados de medidas de promoção ecológica.
A referida autora apresenta como única excepção a esta pobreza recaudatória os tributos que gravam o consumo de combustíveis, cuja capacidade recaudatória não invalida a sua natureza de impostos ambientais em sentido próprio, em virtude do elevado consumo que se observa relativamente a estes bens, sendo o mesmo frequentemente caracterizado por uma procura inelástica.
Assim sendo, o argumento do duplo dividendo, ainda que possa ajudar a promover a aceitação pública, não deve, então, servir para justificar a sua adopção nem para orientar a sua configuração.
Variáveis necessárias para a eficiência:
Os resultados positivos apontados aos impostos ambientais parecem depender da verificação de um conjunto de condições que nem sempre se observam na realidade.
Entre elas, são de salientar as seguintes:
- que os poluidores exibam diferentes custos marginais de eliminação;
- que os mercados sejam perfeitamente competitivos e os agentes económicos disponham de toda a informação;
- que os dados com base nos quais a sociedade decide sobre qual é a combinação produtiva que expressa uma afectação óptima de recursos coincidam com aqueles em que os agentes económicos fundam as suas opções de produção e de consumo;
- e que a vítima da poluição não seja quem está em condições de a eliminar ao menor custo.
Note-se, contudo, que estes problemas não justificam que se abandone o uso de tributos na defesa do equilíbrio ecológico, mas que se atenda aos factores que condicionam o seu funcionamento aquando da concepção e implementação dos mesmos, de modo a aproximar o mais possível os resultados obtidos daqueles que são previstos pelos modelos económicos.
Os resultados positivos apontados aos impostos ambientais parecem depender da verificação de um conjunto de condições que nem sempre se observam na realidade.
Entre elas, são de salientar as seguintes:
- que os poluidores exibam diferentes custos marginais de eliminação;
- que os mercados sejam perfeitamente competitivos e os agentes económicos disponham de toda a informação;
- que os dados com base nos quais a sociedade decide sobre qual é a combinação produtiva que expressa uma afectação óptima de recursos coincidam com aqueles em que os agentes económicos fundam as suas opções de produção e de consumo;
- e que a vítima da poluição não seja quem está em condições de a eliminar ao menor custo.
Note-se, contudo, que estes problemas não justificam que se abandone o uso de tributos na defesa do equilíbrio ecológico, mas que se atenda aos factores que condicionam o seu funcionamento aquando da concepção e implementação dos mesmos, de modo a aproximar o mais possível os resultados obtidos daqueles que são previstos pelos modelos económicos.
Resistência política à fixação do imposto nos valores correctos:
Os agentes políticos não podem ser considerados como variáveis exógenas ao processo. Uma vez que eles prosseguem interesses egoísticos (isto é, a maximização do apoio público, expresso através do voto, e a minimização do conflito) que influenciam o desenho dos impostos ambientais.
Por um lado, teme-se que o estabelecimento dos níveis de tributação seja feito tendo em conta critérios exclusivamente económicos, esquecendo-se os valores ecológicos/morais, isto é, qual o nível mínimo de qualidade ambiental que deve ser assegurado ao Homem e qual o nível de protecção que deve ser conferido às várias espécies e sistemas.
Por outro lado, receia-se que as resistências políticas às correcções do nível de tributação que os valores observados na realidade impõem ao legislador fiscal, constituam um obstáculo à fixação do imposto em níveis eficazes face ao crescimento económico, com uma inevitável redução progressiva da qualidade ambiental.
Como tal, uma reforma fiscal ecológica só será praticável se for concebível de uma perspectiva política.
Os agentes políticos não podem ser considerados como variáveis exógenas ao processo. Uma vez que eles prosseguem interesses egoísticos (isto é, a maximização do apoio público, expresso através do voto, e a minimização do conflito) que influenciam o desenho dos impostos ambientais.
Por um lado, teme-se que o estabelecimento dos níveis de tributação seja feito tendo em conta critérios exclusivamente económicos, esquecendo-se os valores ecológicos/morais, isto é, qual o nível mínimo de qualidade ambiental que deve ser assegurado ao Homem e qual o nível de protecção que deve ser conferido às várias espécies e sistemas.
Por outro lado, receia-se que as resistências políticas às correcções do nível de tributação que os valores observados na realidade impõem ao legislador fiscal, constituam um obstáculo à fixação do imposto em níveis eficazes face ao crescimento económico, com uma inevitável redução progressiva da qualidade ambiental.
Como tal, uma reforma fiscal ecológica só será praticável se for concebível de uma perspectiva política.
Perda de receitas:
Outro problema que se aponta ao uso de impostos ambientais resulta do facto de a capacidade recaudatória de um gravame ecológico em sentido próprio evoluir no sentido inverso à sua eficácia. Como tal, objecta-se, por vezes, à classificação dos chamados impostos ambientais em sentido próprio como verdadeiros impostos com base no facto de a finalidade que lhes subjaz não ser recaudatória mas reguladora.
Isto porque, por razões de neutralidade fiscal, teria de se proceder a uma substituição dos impostos tradicionais por esta nova realidade tributária aquando da sua criação e, sendo a evolução das receitas destes gravames decrescentes, tal pode suscitar o problema de saber o que fazer quando as mesmas passem a ser insuficientes para a cobertura das despesas públicas. Sendo, em termos políticos, muito difícil regressar aos gravames tradicionais depois do seu abandono. Este problema constitui uma das principais objecções de ordem política.
Diga-se, no entanto, que nem sempre tal se verifica e quando efectivamente ocorre nem por isso essas figuras deixarão de ser impostos. Com efeito, se é verdade que quanto mais eficaz for o tributo ecológico que visa incentivar a adopção de comportamentos menos danosos para sociedade tanto menor será a receita obtida através dele, esta nunca chegará a ser nula. Uma vez que, por um lado, a actividade económica tributada é socialmente útil (senão seria proibida), pelo que não desaparecerá e que, por outro, as possibilidades de substituição de comportamentos poluentes por não poluentes são limitadas.
Mas não só a absoluta pureza ecológica das actividades económicas é impossível de alcançar, como também a necessidade de atingir patamares sempre mais elevados de compatibilidade ambiental – sendo possível antecipar um aumento dos problemas ambientais com o crescimento populacional e económico –, sugere o progressivo incremento desta espécie de tributos. Assim, estes gravames serão sempre capazes de gerar receita.
Os ganhos económicos que podem advir do desenvolvimento tecnológico, das melhorias na produtividade, das reduções das falhas de mercado, das vantagens auferidas por alguns sectores tradicionais mais aptos à adaptação célere às novas condições e da criação de emprego nos sectores económicos emergentes das novas exigências ambientais devem também ser contabilizados como ganhos proporcionados à economia pela adopção do imposto ecológico.
Desaceleração do crescimento económico e a perturbação da economia
Não deve, igualmente, ser ignorado o impacto macroeconómico e estrutural sobre o nível de produtividade, de emprego e de preços que a fixação de elevados imposto ambientais provoca.
Há, politicamente, algum receio de que a adopção significativa de tributos ecológicos envolva uma desaceleração do crescimento económico, em virtude de tal representar uma transferência de recursos do sector privado para o sector público. Movimento este a que, em regra, está associada uma pressão inflacionista e uma perda de eficiência.
Mas a pressão inflacionista que os impostos possam gerar sobre a economia é susceptível de ser compensada através da aplicação da receita destes à redução de outros impostos, evitando-se ou atenuando-se a redução geral da procura causada pela diminuição do poder de compra. Além do mais, outras políticas susceptíveis de gerar efeitos inflacionistas não deixam se ser prosseguidas por esse facto, quando os benefícios que proporcionam sejam superiores aos seus custos.
No que respeita aos efeitos estruturais e macroeconómicos resultantes da adopção de um imposto ambiental, os ajustamentos aos novos preços relativos dependerá do modo como a receita fiscal obtida seja utilizada e das adaptações das taxas de juro. Assim, pode-se manter inalterada a competitividade média da economia, mas não de cada sector económico, já que as indústrias nas quais o item tributado tenha uma expressão mais significativa serão mais afectadas pelo gravame que as demais.
Quanto ao emprego, os estudos apresentam resultados diferentes, mas mesmo quando existe uma redução nos seus índices, tais efeitos poderão ser mitigados se as receitas recolhidas servirem para compensar reduções nas taxas dos impostos sobre o trabalho.
Quanto ao nível dos preços, se não ocorrerem correspondentes reduções de taxas noutros impostos, a tendência será do seu aumento com as devidas consequências em relação à inflação. O que não significará necessariamente uma diminuição do poder de compra se os rendimentos do imposto ambiental forem redistribuídos via imposto de rendimentos.
Assim sendo, a perda de bem-estar resultante da contracção da actividade económica objecto do tributo e o desemprego que a mesma gera não pode ser censurável, pois tal sector, no momento prévio à intervenção do Estado, era responsável por um nível de produção superior àquele que era o óptimo na perspectiva da sociedade. O imposto funcionará, então, como um elemento corrector do desvio observado, estimulando a afectação eficiente dos recursos.
Os Estados que desejem promover o equilíbrio ambiental dentro do seu território com recurso aos instrumentos fiscais podem, deste modo, buscar modos de atenuar o problema através da reciclagem da receita obtida com os mesmos na diminuição da carga fiscal que incide sobre o trabalho, da devolução de pelo menos parte do montante cobrado às empresas exportadoras mais tributadas, ou da tributação das importações nos sectores afectados pelo gravame ecológico .
Contudo, não só estes ajustamentos são difíceis e custosos de realizar, como também a legislação comunitária e a ordem jurídica internacional representam um entrave à sua adopção. O ideal é, então, o avanço conjunto de todos os países que integram um mesmo espaço económico.
Não deve, igualmente, ser ignorado o impacto macroeconómico e estrutural sobre o nível de produtividade, de emprego e de preços que a fixação de elevados imposto ambientais provoca.
Há, politicamente, algum receio de que a adopção significativa de tributos ecológicos envolva uma desaceleração do crescimento económico, em virtude de tal representar uma transferência de recursos do sector privado para o sector público. Movimento este a que, em regra, está associada uma pressão inflacionista e uma perda de eficiência.
Mas a pressão inflacionista que os impostos possam gerar sobre a economia é susceptível de ser compensada através da aplicação da receita destes à redução de outros impostos, evitando-se ou atenuando-se a redução geral da procura causada pela diminuição do poder de compra. Além do mais, outras políticas susceptíveis de gerar efeitos inflacionistas não deixam se ser prosseguidas por esse facto, quando os benefícios que proporcionam sejam superiores aos seus custos.
No que respeita aos efeitos estruturais e macroeconómicos resultantes da adopção de um imposto ambiental, os ajustamentos aos novos preços relativos dependerá do modo como a receita fiscal obtida seja utilizada e das adaptações das taxas de juro. Assim, pode-se manter inalterada a competitividade média da economia, mas não de cada sector económico, já que as indústrias nas quais o item tributado tenha uma expressão mais significativa serão mais afectadas pelo gravame que as demais.
Quanto ao emprego, os estudos apresentam resultados diferentes, mas mesmo quando existe uma redução nos seus índices, tais efeitos poderão ser mitigados se as receitas recolhidas servirem para compensar reduções nas taxas dos impostos sobre o trabalho.
Quanto ao nível dos preços, se não ocorrerem correspondentes reduções de taxas noutros impostos, a tendência será do seu aumento com as devidas consequências em relação à inflação. O que não significará necessariamente uma diminuição do poder de compra se os rendimentos do imposto ambiental forem redistribuídos via imposto de rendimentos.
Assim sendo, a perda de bem-estar resultante da contracção da actividade económica objecto do tributo e o desemprego que a mesma gera não pode ser censurável, pois tal sector, no momento prévio à intervenção do Estado, era responsável por um nível de produção superior àquele que era o óptimo na perspectiva da sociedade. O imposto funcionará, então, como um elemento corrector do desvio observado, estimulando a afectação eficiente dos recursos.
Os Estados que desejem promover o equilíbrio ambiental dentro do seu território com recurso aos instrumentos fiscais podem, deste modo, buscar modos de atenuar o problema através da reciclagem da receita obtida com os mesmos na diminuição da carga fiscal que incide sobre o trabalho, da devolução de pelo menos parte do montante cobrado às empresas exportadoras mais tributadas, ou da tributação das importações nos sectores afectados pelo gravame ecológico .
Contudo, não só estes ajustamentos são difíceis e custosos de realizar, como também a legislação comunitária e a ordem jurídica internacional representam um entrave à sua adopção. O ideal é, então, o avanço conjunto de todos os países que integram um mesmo espaço económico.
Grande quantidade de informação necessária:
A fixação do montante de imposto a cobrar é determinante para o sucesso da intervenção fiscal no domínio do ambiente. Um gravame elevado introduz uma distorção excessiva na economia e um tributo reduzido não produz o efeito desejado. Entre a informação que é relevante encontra-se a que respeita à identificação dos poluidores, ao custo do controlo das emissões, ao benefício que resulta desse controlo e aos fenómenos de transporte, bem como a identificação do dano causado pelas emissões e ao proveito retirado da actividade económica que as gera. A recolha da informação envolve custos substanciais, além de que a reacção do sujeito não é previsível, só emergindo do seu confronto efectivo com o imposto.
A falta de informação pode ter consequências sobre a forma como o ónus da incerteza e da alteração das circunstâncias é distribuído.
Em determinados casos mostra-se, então, desaconselhável o uso isolado de impostos ecológicos para promover a qualidade do ambiente, pela sua incapacidade de lidarem com o problema observado ou de o fazerem em tempo útil ou de modo eficiente, isto é, sem desencadearem uma perda de bem-estar colectivo superior ao que permitem ganhar.
Em princípio os tributos ambientais mostram-se instrumentos adequados à prossecução, no longo prazo, do fim a que se destinam, mas carecem da rapidez na capacidade de resposta que, por vezes, é necessária e de que os mecanismos de imposição estão dotados. Como tal, em situações de emergência há que recorrer a medidas de natureza administrativa.
Verifica-se, pois, a necessidade de o legislador adoptar determinadas cautelas, de modo a assegurar que o resultado desejado não seja distorcido por força das reacções inesperadas dos agentes económicos.
Em especial deve-se evitar medidas fiscais que promovam a adopção de estratégias de transferência do risco ou do dano ambiental para outro Estado ou outra geração e de comportamentos descoordenados. Pode mesmo acontecer que, com o desvio para um meio mais frágil, o dano gerado pela poluição aumente. Como tal, possibilidade de ocorrer um fenómeno de transporte deve ser prevista pelo legislador, sob pena de, com a intervenção, se estar a agravar o problema em vez de se contribuir para a sua resolução.
Perda de competitividade da economia nacional:
A Comissão Europeia defende que um regime económico que se paute pela concorrência é susceptível de proteger melhor o equilíbrio ecológico do que um outro onde essa característica esteja ausente.
Mas não deve ser ignorado o impacto macroeconómico e estrutural sobre o nível de produtividade, de emprego e de preços que a fixação de elevados impostos ambientais provoca. A desvantagem competitiva que as empresas localizadas num Estado onde seja aplicado um tributo ambiental sofrem em relação às suas concorrentes estrangeiras, não sujeitas a imposto semelhante, poderá criar problemas económicos ao país em causa, na medida em que propicia um aumento das importações e uma diminuição das exportações. E, muitas vezes, este efeito negativo não é compensado com vantagens ambientais, devido à migração das empresas e à globalização das emissões poluentes.
A título de exemplo, os sectores afectados por um imposto sobre a energia/CO2 seriam a indústria e o sector doméstico e residencial. Surpreendentemente, o sector de produção energética e os transportes sofreriam modestas reduções de produtividade.
Com o intuito de se obstar esta situação foi avançada a possibilidade de tributação diferenciada por sector; no entanto, tal não seria desejável de um ponto de vista económico uma vez que a tributação uniforme tem como finalidade a redução das emissões onde será mais fácil e menos oneroso.
No âmbito interno, os sectores económicos com maiores custos seriam aqueles onde as possibilidades de substituição são reduzidas. Internacionalmente, a inserção unilateral do imposto iria afectar as indústrias prioritariamente direccionadas para a concorrência internacional.
Porém, os Estados que desejem promover o equilíbrio ambiental dentro do seu território através do recurso a instrumentos fiscais, podem buscar modos de atenuar o problema. Uma via possível é, como foi anteriormente referido, através da reciclagem da receita obtida com o tributo na diminuição da carga fiscal que incide sobre o trabalho, compensando-se o que se perde em exportações do bem poluente com o que se ganha com a venda ao exterior de produtos em cuja obtenção se utiliza intensamente o factor trabalho. Os Estados podem também devolver pelo menos parte do montante cobrado a título de imposto às empresas exportadoras mais tributadas, ou tributando as importações nos sectores afectados pelo gravame ecológico no mesmo montante que a indústria nacional. Contudo, estes ajustamentos são difíceis e custosos de realizar, assim como a legislação comunitária e a ordem jurídica internacional representam um entrave à sua adopção.
Um imposto introduzido para toda uma área de comércio pode danificar a competitividade de alguns países. Para contornar o risco de perda de capacidade competitiva, as empresas mais poluidoras tendem a solicitar regimes de excepção, com isenções de imposto ou com benefícios fiscais. Contudo, esta abordagem não só pode deixar por cumprir os objectivos da tributação ecológica como pode fornecer um incentivo ao agravamento da deterioração ambiental. Não se deve ajudar a sobreviver uma empresa, não a tributando ou criando para ela um regime especial mais favorável, quando desta análise custos/benefícios resulta um saldo negativo, por existir um ineficiente modo de actuar.
A fixação do montante de imposto a cobrar é determinante para o sucesso da intervenção fiscal no domínio do ambiente. Um gravame elevado introduz uma distorção excessiva na economia e um tributo reduzido não produz o efeito desejado. Entre a informação que é relevante encontra-se a que respeita à identificação dos poluidores, ao custo do controlo das emissões, ao benefício que resulta desse controlo e aos fenómenos de transporte, bem como a identificação do dano causado pelas emissões e ao proveito retirado da actividade económica que as gera. A recolha da informação envolve custos substanciais, além de que a reacção do sujeito não é previsível, só emergindo do seu confronto efectivo com o imposto.
A falta de informação pode ter consequências sobre a forma como o ónus da incerteza e da alteração das circunstâncias é distribuído.
Em determinados casos mostra-se, então, desaconselhável o uso isolado de impostos ecológicos para promover a qualidade do ambiente, pela sua incapacidade de lidarem com o problema observado ou de o fazerem em tempo útil ou de modo eficiente, isto é, sem desencadearem uma perda de bem-estar colectivo superior ao que permitem ganhar.
Em princípio os tributos ambientais mostram-se instrumentos adequados à prossecução, no longo prazo, do fim a que se destinam, mas carecem da rapidez na capacidade de resposta que, por vezes, é necessária e de que os mecanismos de imposição estão dotados. Como tal, em situações de emergência há que recorrer a medidas de natureza administrativa.
Verifica-se, pois, a necessidade de o legislador adoptar determinadas cautelas, de modo a assegurar que o resultado desejado não seja distorcido por força das reacções inesperadas dos agentes económicos.
Em especial deve-se evitar medidas fiscais que promovam a adopção de estratégias de transferência do risco ou do dano ambiental para outro Estado ou outra geração e de comportamentos descoordenados. Pode mesmo acontecer que, com o desvio para um meio mais frágil, o dano gerado pela poluição aumente. Como tal, possibilidade de ocorrer um fenómeno de transporte deve ser prevista pelo legislador, sob pena de, com a intervenção, se estar a agravar o problema em vez de se contribuir para a sua resolução.
Perda de competitividade da economia nacional:
A Comissão Europeia defende que um regime económico que se paute pela concorrência é susceptível de proteger melhor o equilíbrio ecológico do que um outro onde essa característica esteja ausente.
Mas não deve ser ignorado o impacto macroeconómico e estrutural sobre o nível de produtividade, de emprego e de preços que a fixação de elevados impostos ambientais provoca. A desvantagem competitiva que as empresas localizadas num Estado onde seja aplicado um tributo ambiental sofrem em relação às suas concorrentes estrangeiras, não sujeitas a imposto semelhante, poderá criar problemas económicos ao país em causa, na medida em que propicia um aumento das importações e uma diminuição das exportações. E, muitas vezes, este efeito negativo não é compensado com vantagens ambientais, devido à migração das empresas e à globalização das emissões poluentes.
A título de exemplo, os sectores afectados por um imposto sobre a energia/CO2 seriam a indústria e o sector doméstico e residencial. Surpreendentemente, o sector de produção energética e os transportes sofreriam modestas reduções de produtividade.
Com o intuito de se obstar esta situação foi avançada a possibilidade de tributação diferenciada por sector; no entanto, tal não seria desejável de um ponto de vista económico uma vez que a tributação uniforme tem como finalidade a redução das emissões onde será mais fácil e menos oneroso.
No âmbito interno, os sectores económicos com maiores custos seriam aqueles onde as possibilidades de substituição são reduzidas. Internacionalmente, a inserção unilateral do imposto iria afectar as indústrias prioritariamente direccionadas para a concorrência internacional.
Porém, os Estados que desejem promover o equilíbrio ambiental dentro do seu território através do recurso a instrumentos fiscais, podem buscar modos de atenuar o problema. Uma via possível é, como foi anteriormente referido, através da reciclagem da receita obtida com o tributo na diminuição da carga fiscal que incide sobre o trabalho, compensando-se o que se perde em exportações do bem poluente com o que se ganha com a venda ao exterior de produtos em cuja obtenção se utiliza intensamente o factor trabalho. Os Estados podem também devolver pelo menos parte do montante cobrado a título de imposto às empresas exportadoras mais tributadas, ou tributando as importações nos sectores afectados pelo gravame ecológico no mesmo montante que a indústria nacional. Contudo, estes ajustamentos são difíceis e custosos de realizar, assim como a legislação comunitária e a ordem jurídica internacional representam um entrave à sua adopção.
Um imposto introduzido para toda uma área de comércio pode danificar a competitividade de alguns países. Para contornar o risco de perda de capacidade competitiva, as empresas mais poluidoras tendem a solicitar regimes de excepção, com isenções de imposto ou com benefícios fiscais. Contudo, esta abordagem não só pode deixar por cumprir os objectivos da tributação ecológica como pode fornecer um incentivo ao agravamento da deterioração ambiental. Não se deve ajudar a sobreviver uma empresa, não a tributando ou criando para ela um regime especial mais favorável, quando desta análise custos/benefícios resulta um saldo negativo, por existir um ineficiente modo de actuar.
Problema de Equidade:
Os eco-impostos podem ser considerados injustos socialmente por duas razões :
• porque são pagos maioritariamente pelas pessoas de rendimentos mais baixos, já que estas dedicam a maior parte do seu rendimento ao consumo;
• e porque constituem implicitamente um direito a poluir e a usar recursos escassos por parte das pessoas mais ricas que são aquelas que mais facilmente podem pagar os impostos.
Há que ter em conta a justiça intrageracional – a justiça que deve existir entre os membros das diferentes gerações que convivem, num dado momento, sobre a terra e que desse ponto de vista constituiriam uma só geração frente às gerações futuras.
Dada a interdependência económica, dado o carácter transfronteiriço dos principais problemas ambientais e sobretudo dado o eco que as externalidades têm, as normas de protecção aplicadas por alguns países podem resultar inadequadas e representar um custo social e económico injustificado para outros países, em particular para os países em desenvolvimento.
Daí, resulta a obrigação de ponderar os possíveis efeitos dos impostos verdes em relação a países terceiros, diminuindo o mais possível a sua incidência e, sendo o caso, estabelecendo as adequadas compensações.
Do reconhecimento implícito da maior responsabilidade dos países desenvolvidos na criação de alguns problemas ambientais decorre a obrigação da aplicação do PPP no âmbito do Direito Internacional. De modo que perante hipotéticos impostos sobre o consumo de energia nos países desenvolvidos, a maior parte das receitas obtidas por esses impostos verdes deveriam destinar-se aos países em desenvolvimento, não só para proporcionar-lhes estruturas de consumo e produção sustentáveis, mas também como “pagamento” pela poluição.
Em resumo, do ponto de vista da justiça intrageracional não só é preciso ponderar os efeitos das distintas políticas fiscais ambientais nacionais em relação a terceiros, como também o estabelecimento duma política fiscal ambiental internacional que parece exigir, por sua vez, o estabelecimento de uma autoridade supranacional global.
No que respeita à justiça intergeracional, não só as externalidades se transmitem também aos membros das gerações futuras, como também determinadas medidas fiscais presentes como, por exemplo, impostos sobre combustíveis fósseis, têm efeitos futuros pois, seguindo o exemplo, levariam a uma discriminação no consumo desses combustíveis e por isso, em princípio, a uma melhoria do meio ambiente.
Mais uma vez, parece surgir a necessidade duma autoridade supranacional global que possa “interiorizar” no presente as necessidades das gerações futuras.
Um outro argumento fundado na equidade pode ser usado contra a opção de instrumentos fiscais na resolução dos problemas ecológicos. A tributação ambiental, por um lado, obriga o poluidor a suportar custos superiores àqueles a que, segundo o PPP, estaria obrigado e, por outro, tem frequentemente associado um cariz regressivo .
Quanto ao PPP, no seu sentido tradicional, este significa que o poluidor deve suportar os custos de prevenção, controlo e eliminação das emissões poluentes até ao óptimo social ser atingido, mas não os custos do dano causado por este nível óptimo de contaminação, ao contrário do que se observa quando se recorre ao uso de impostos ambientais. Este problema pode ser atenuado através da devolução do montante cobrado em excesso ou da concessão de subsídios ao investimento de tecnologias limpas.
Quanto à segunda razão, alguns impostos ambientais podem, porém, ter um carácter progressivo, como os que incidam sobre o combustível, sendo susceptíveis de compensar, pelo menos em parte, a regressividade que esteja associada a outros tributos ecológicos, como também existe a possibilidade de serem adoptadas outras medidas que anulem essa regressividade.
Realização e Aplicação de Receitas:
A tributação tem sido usada, por vezes, para a realização de receitas, o que ocorre em sistemas onde não vigora o princípio da não consignação orçamental de receitas dos impostos.
As desvantagens daí decorrem são que:
• ao fazer a consignação destas receitas a determinados acções, isso levará a fazer depender estas últimas do nível de receitas perceptadas;
• poderão ocorrer ineficiências na tributação, pois a consignação levará a que as taxas dos tributos sejam delineadas por preocupações de receita e não por uma análise custo-benefício.
A consignação não se afigura, portanto, uma solução eficiente.
Quanto à aplicação de receitas, os tributos ambientais em sentido próprio não têm efeito distributivo em sentido jurídico. As eventuais receitas obtidas, não são transferidas dos poluidores para os não poluidores, mas usadas na compensação do dano/encargo ambiental causado. Por isso os gravames ecológicos podem gerar, em termos económicos, um impacto negativo sobre a distribuição do rendimento, o que explica que eles não se apliquem a bens de consumo de massas ou de primeira necessidade.
Se a receita for utilizada na redução das taxas de IRS, a potencial regressividade associada aos tributos ecológicos será agravada. Se forem usados na concessão de subsídios aos titulares de menores rendimentos o efeito já será a atenuação parcial dessa regressividade. Contudo esta atenuação pode ser feita à custa de perda de eficiência.
Dificuldade de cálculo da dimensão do dano ambiental:
Por último, importa assinalar que o facto de a dimensão substancial dos custos sociais causados pela poluição ter natureza física torna extremamente difícil o seu cálculo. Muitas relações de causalidade continuam ainda a ser desconhecidas pelos cientistas. Tudo isto é agravado pela circunstância de a correlação entre os vários poluentes, as condições climatéricas e os factores socio-económicos contribuir também para a dimensão do dano.
Como é difícil apurar com rigor a dimensão do dano ambiental, opta-se pelo nível de poluição socialmente aceitável, valor este que será diferente de zero (já que só com a eliminação total da actividade de produção e consumo ele seria alcançado). Além disso, o conhecimento do custo de eliminação das emissões poluentes exige que o Estado seja capaz de antecipar a forma como os agentes económicos irão responder ao imposto.
Deste modo, os custos de criação de um imposto ambiental baseado nas emissões são elevados. A alternativa possível será a reestruturação do sistema fiscal, dependendo a eficiência das mudanças do nível de conexão que exista entre a tributação e a fonte poluente que se tenta atingir. Uma fraca conexão entre a base de incidência e a poluição poderá fazer falhar a política ambiental.
Os eco-impostos podem ser considerados injustos socialmente por duas razões :
• porque são pagos maioritariamente pelas pessoas de rendimentos mais baixos, já que estas dedicam a maior parte do seu rendimento ao consumo;
• e porque constituem implicitamente um direito a poluir e a usar recursos escassos por parte das pessoas mais ricas que são aquelas que mais facilmente podem pagar os impostos.
Há que ter em conta a justiça intrageracional – a justiça que deve existir entre os membros das diferentes gerações que convivem, num dado momento, sobre a terra e que desse ponto de vista constituiriam uma só geração frente às gerações futuras.
Dada a interdependência económica, dado o carácter transfronteiriço dos principais problemas ambientais e sobretudo dado o eco que as externalidades têm, as normas de protecção aplicadas por alguns países podem resultar inadequadas e representar um custo social e económico injustificado para outros países, em particular para os países em desenvolvimento.
Daí, resulta a obrigação de ponderar os possíveis efeitos dos impostos verdes em relação a países terceiros, diminuindo o mais possível a sua incidência e, sendo o caso, estabelecendo as adequadas compensações.
Do reconhecimento implícito da maior responsabilidade dos países desenvolvidos na criação de alguns problemas ambientais decorre a obrigação da aplicação do PPP no âmbito do Direito Internacional. De modo que perante hipotéticos impostos sobre o consumo de energia nos países desenvolvidos, a maior parte das receitas obtidas por esses impostos verdes deveriam destinar-se aos países em desenvolvimento, não só para proporcionar-lhes estruturas de consumo e produção sustentáveis, mas também como “pagamento” pela poluição.
Em resumo, do ponto de vista da justiça intrageracional não só é preciso ponderar os efeitos das distintas políticas fiscais ambientais nacionais em relação a terceiros, como também o estabelecimento duma política fiscal ambiental internacional que parece exigir, por sua vez, o estabelecimento de uma autoridade supranacional global.
No que respeita à justiça intergeracional, não só as externalidades se transmitem também aos membros das gerações futuras, como também determinadas medidas fiscais presentes como, por exemplo, impostos sobre combustíveis fósseis, têm efeitos futuros pois, seguindo o exemplo, levariam a uma discriminação no consumo desses combustíveis e por isso, em princípio, a uma melhoria do meio ambiente.
Mais uma vez, parece surgir a necessidade duma autoridade supranacional global que possa “interiorizar” no presente as necessidades das gerações futuras.
Um outro argumento fundado na equidade pode ser usado contra a opção de instrumentos fiscais na resolução dos problemas ecológicos. A tributação ambiental, por um lado, obriga o poluidor a suportar custos superiores àqueles a que, segundo o PPP, estaria obrigado e, por outro, tem frequentemente associado um cariz regressivo .
Quanto ao PPP, no seu sentido tradicional, este significa que o poluidor deve suportar os custos de prevenção, controlo e eliminação das emissões poluentes até ao óptimo social ser atingido, mas não os custos do dano causado por este nível óptimo de contaminação, ao contrário do que se observa quando se recorre ao uso de impostos ambientais. Este problema pode ser atenuado através da devolução do montante cobrado em excesso ou da concessão de subsídios ao investimento de tecnologias limpas.
Quanto à segunda razão, alguns impostos ambientais podem, porém, ter um carácter progressivo, como os que incidam sobre o combustível, sendo susceptíveis de compensar, pelo menos em parte, a regressividade que esteja associada a outros tributos ecológicos, como também existe a possibilidade de serem adoptadas outras medidas que anulem essa regressividade.
Realização e Aplicação de Receitas:
A tributação tem sido usada, por vezes, para a realização de receitas, o que ocorre em sistemas onde não vigora o princípio da não consignação orçamental de receitas dos impostos.
As desvantagens daí decorrem são que:
• ao fazer a consignação destas receitas a determinados acções, isso levará a fazer depender estas últimas do nível de receitas perceptadas;
• poderão ocorrer ineficiências na tributação, pois a consignação levará a que as taxas dos tributos sejam delineadas por preocupações de receita e não por uma análise custo-benefício.
A consignação não se afigura, portanto, uma solução eficiente.
Quanto à aplicação de receitas, os tributos ambientais em sentido próprio não têm efeito distributivo em sentido jurídico. As eventuais receitas obtidas, não são transferidas dos poluidores para os não poluidores, mas usadas na compensação do dano/encargo ambiental causado. Por isso os gravames ecológicos podem gerar, em termos económicos, um impacto negativo sobre a distribuição do rendimento, o que explica que eles não se apliquem a bens de consumo de massas ou de primeira necessidade.
Se a receita for utilizada na redução das taxas de IRS, a potencial regressividade associada aos tributos ecológicos será agravada. Se forem usados na concessão de subsídios aos titulares de menores rendimentos o efeito já será a atenuação parcial dessa regressividade. Contudo esta atenuação pode ser feita à custa de perda de eficiência.
Dificuldade de cálculo da dimensão do dano ambiental:
Por último, importa assinalar que o facto de a dimensão substancial dos custos sociais causados pela poluição ter natureza física torna extremamente difícil o seu cálculo. Muitas relações de causalidade continuam ainda a ser desconhecidas pelos cientistas. Tudo isto é agravado pela circunstância de a correlação entre os vários poluentes, as condições climatéricas e os factores socio-económicos contribuir também para a dimensão do dano.
Como é difícil apurar com rigor a dimensão do dano ambiental, opta-se pelo nível de poluição socialmente aceitável, valor este que será diferente de zero (já que só com a eliminação total da actividade de produção e consumo ele seria alcançado). Além disso, o conhecimento do custo de eliminação das emissões poluentes exige que o Estado seja capaz de antecipar a forma como os agentes económicos irão responder ao imposto.
Deste modo, os custos de criação de um imposto ambiental baseado nas emissões são elevados. A alternativa possível será a reestruturação do sistema fiscal, dependendo a eficiência das mudanças do nível de conexão que exista entre a tributação e a fonte poluente que se tenta atingir. Uma fraca conexão entre a base de incidência e a poluição poderá fazer falhar a política ambiental.
Conclusão
Da análise feita ao imposto ambiental decorre a importância, vantagens e potencialidades deste instrumento fiscal. Este tributo é, sem dúvida, necessário no contexto actual por razões de ordem ambiental e económica.
O imposto ambiental figura uma opção bastante viável para combater a saturação do sistema fiscal, tanto pela necessidade de encontrar novas formas de receita, como também pelo facto de haver grande aceitação por parte dos cidadãos destes gravames como medidas necessárias à protecção ambiental.
Portugal precisa de uma reforma fiscal no sentido de privilegiar a escolha de impostos “verdes” à semelhança do que começa a suceder no resto da Europa. Na Holanda, por exemplo, 11% das suas receitas fiscais são provenientes de tributos ecológicos.
As possíveis desvantagens deste tipo de imposto exigem uma grande quantidade de informação, a vários níveis, por parte do legislador, para que as possa minimizar. Assim como, a percepção de que os impostos ambientais também comportam custos a nível económico e social, que podem, no entanto, ser superados pelos seus benefícios desde que sejam correctamente aplicados.
Quanto aos custos políticos, que tanto obstam à aplicação destes tributos, estes serão muito menores desde que haja uma consciencialização pela colectividade da necessidade e maior justiça dos impostos ecológicos que consagram a tributação dos agentes que criam um desvalor para a sociedade.
Estes impostos deverão, assim, ser progressivamente inseridos no nosso sistema fiscal, tanto em harmonia com os tributos tradicionais, como em substituição de tributos que causem distorções económicas ou que seja intrinsecamente injustos.
Uma reforma fiscal parece ser, então, a melhor forma de proceder a uma “tax shift” e à consagração do PPP, cuja importância é já reconhecida a nível internacional e comunitário.
Pode-se, assim, concluir que o imposto ambiental corresponde às necessidades presentes e futuras da nossa sociedade, sendo apto a assegurar a preservação do meio ambiente, dissuadindo os agentes económicos de práticas prejudiciais/anti-ecológicas e promovendo a prevenção e um maior respeito pelo continuum natural.
Da análise feita ao imposto ambiental decorre a importância, vantagens e potencialidades deste instrumento fiscal. Este tributo é, sem dúvida, necessário no contexto actual por razões de ordem ambiental e económica.
O imposto ambiental figura uma opção bastante viável para combater a saturação do sistema fiscal, tanto pela necessidade de encontrar novas formas de receita, como também pelo facto de haver grande aceitação por parte dos cidadãos destes gravames como medidas necessárias à protecção ambiental.
Portugal precisa de uma reforma fiscal no sentido de privilegiar a escolha de impostos “verdes” à semelhança do que começa a suceder no resto da Europa. Na Holanda, por exemplo, 11% das suas receitas fiscais são provenientes de tributos ecológicos.
As possíveis desvantagens deste tipo de imposto exigem uma grande quantidade de informação, a vários níveis, por parte do legislador, para que as possa minimizar. Assim como, a percepção de que os impostos ambientais também comportam custos a nível económico e social, que podem, no entanto, ser superados pelos seus benefícios desde que sejam correctamente aplicados.
Quanto aos custos políticos, que tanto obstam à aplicação destes tributos, estes serão muito menores desde que haja uma consciencialização pela colectividade da necessidade e maior justiça dos impostos ecológicos que consagram a tributação dos agentes que criam um desvalor para a sociedade.
Estes impostos deverão, assim, ser progressivamente inseridos no nosso sistema fiscal, tanto em harmonia com os tributos tradicionais, como em substituição de tributos que causem distorções económicas ou que seja intrinsecamente injustos.
Uma reforma fiscal parece ser, então, a melhor forma de proceder a uma “tax shift” e à consagração do PPP, cuja importância é já reconhecida a nível internacional e comunitário.
Pode-se, assim, concluir que o imposto ambiental corresponde às necessidades presentes e futuras da nossa sociedade, sendo apto a assegurar a preservação do meio ambiente, dissuadindo os agentes económicos de práticas prejudiciais/anti-ecológicas e promovendo a prevenção e um maior respeito pelo continuum natural.
Bibliografia
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1997 – Théorie et Pratique des Taxes Environnementales, Economica. - Environmental Policy and Direct Taxation in Europe,
2000 - Eucotax, Kluwer Law International. - Garcia, Aurélio de Prada
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2002 – Manual de Direito Fiscal, 2ª Ed., Coimbra editora. - Silva, Isabel Marques da
2002 – “Princípio do Poluidor Pagador”, in Estudos de Direito do Ambiente. - Snape, John e Jeremy de Souza
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2002 – “O imposto ambiental: direito fiscal do ambiente”, in CEDOUA, Almedina editora, Coimbra. - Soares, Cláudia Dias
2003 – “A inevitabilidade da tributação ambiental”, in Estudos de Direito do Ambiente, Porto. - Subtil, António Raposo – Os Valores Ambientais na Lógica do Novo Direito Financeiro Português, FDL, 1999/2000.
