Assim que o homem aguça a sua inteligência, desenvolve as suas ideias e a forma de as exprimir, ou adquire novas necessidades, a natureza opõe-se aos seus desígnios em toda a linha.
Só lhe resta violentá-la, continuamente.
Eugène Delacroix, in “Diário”
I - Introdução
A formatação do direito do homem ao ambiente, como direito subjectivo público que passou da categoria dos direitos de fundamento sociológico[1] para a dos direitos juridicamente garantidos e, portanto, como “direito de defesa” numa lógica de protecção contra qualquer tipo de agressão, faz dele, simultaneamente um dever.
Efectivamente, com a superação do liberalismo, o Estado começou a ser cada vez mais solicitado a intervir na vida social. A administração pública ultrapassa a sua condição de «agressiva» para se transformar numa administração «prestadora», dirigida para a construção de um bem-estar social, com base nos critérios de determinação do futuro que os conhecimentos técnicos vão pondo à disposição da colectividade.
Assim, surge aqui uma «nova categoria de direitos», os direitos a prestações. “Distinguem-se das liberdades e dos direitos de participação democrática porque representam exigências de comportamentos estaduais positivos – embora a contraposição individuo vs. Estado não desapareça, esbate-se na medida em que não são direitos contra o estado mas sim direitos através do estado”[2].
Beneficiando desta mudança de paradigma da tradicional posição da administração, o aparecimento de uma nova plêiade de direitos (muitas vezes chamados de “terceira geração”[3]), veio atribuir aos particulares a susceptibilidade de reivindicar uma boa definição e execução política destes, como forma de garantia do gozo efectivo dos bens constitucionalmente protegidos.
Além disso, o parâmetro constitucional hodierno manifesta-se ainda na objectivação dos direitos fundamentais[4], mas cujo conteúdo concreto - no que aos direitos fundamentais de “3ª geração” diz respeito -, depende dos recursos existentes, contando ainda com uma determinação feita por opções politicas.
A questão parece reconduzir-se, afinal, ao que noutros tempos sucedeu com as várias gerações de direitos que, muitas vezes coabitaram com dificuldades antes de se sedimentarem. É certo, por outro lado, que o surgimento das preocupações em torno das questões ambientais levou, como nota Vasco Pereira da Silva, a que “se transitasse da mera relevância objectiva das tarefas estaduais para a esfera dos direitos individuais, considerando-se que as normas reguladoras do ambiente se destinam também à protecção dos interesses dos particulares, que desta forma são titulares de direitos subjectivos públicos”[5].
O sentido e o alcance do direito ao ambiente, será pois, o objecto da nossa análise nas linhas que se seguem.
II – A previsão do Direito ao Ambiente na Constituição Portuguesa
A Constituição portuguesa de 1976, beneficiando em muitos aspectos de um “espírito pioneiro”[6], consagrou expressamente o direito ao ambiente como um direito (art. 66) e uma tarefa (art. 9º al.) d e al.) e) fundamentais do Estado[7], sujeito ao regime dos direitos liberdades e garantias (art. 17 CRP), uma vez que, dada a sua estrutura bifronte[8] – na medida em que não só implica a pretensão de cada pessoa a não ver afectado o seu direito a um “ambiente sadio” (devendo ter acesso a todos os meios indispensáveis para proteger e garantir a tutela do direito), como implica também que o Estado elabore um conjunto de prestações positivas (de facere) de modo a que sejam criadas formas de melhorar o equilíbrio ecológico – acolhe este direito simultaneamente de um ponto de vista objectivo e de um ponto de vista subjectivo.
De acordo com a maioria da doutrina[9], o ambiente é constitucionalmente tratado nesta dupla perspectiva: enquanto tarefa fundamental do estado, o ambiente é tutelado pela constituição do “ponto de vista objectivo”, ao passo que o art. 66º ao estabelecer um direito fundamental ao ambiente e à qualidade de vida realiza uma tutela do “ponto de vista subjectivo”. Por isso, Vasco Pereira da Silva[10] esclarece que “sendo o Direito uma realidade humana, reguladora de relações entre as pessoas, não devem ser confundidos os domínios dos direitos individuais com os da tutela jurídica objectiva”.
Questão suscitada na doutrina é a que versa sobre a concepção antropocêntrica ou ecocêntrica do art. 66 CRP. Dada a actual formulação do artigo, vale a pena salientar que a doutrina – embora com concepções filosóficas diversas –, vem convergindo no sentido em que a nossa Lei fundamental tem cunho antropocêntrico[11]. Ora, é sintomático disto mesmo expressões como “ambiente de vida humano sadio” ou “qualidade de vida” a que o art. 66º CRP dá guarida. É este entendimento (expresso p. ex. em Gomes Canotilho/Vital Moreira, ob. cit. p. 348) que conduz a que a concepção antropocêntrica do ambiente seja o elemento justificador da consagração do direito ao ambiente como direito constitucional fundamental.
III – As características essenciais do direito subjectivo ao ambiente
O direito subjectivo é, em direito privado, conhecido como uma “permissão normativa específica de aproveitamento de um bem”[12]. Contudo, em direito público a sua concepção é mais alargada como “posição subjectiva activa ou de vantagem”[13], que implica um poder ou faculdade para a realização efectiva de interesses que são reconhecidos por uma norma jurídica como próprios do respectivo titular.
Para que o direito ao ambiente seja considerado um direito subjectivo fundamental, tem de ser – redundantemente –, fundamental, i. é, exige-se uma “fundamentalidade do pondo de vista substancial, que corresponde à sua importância para a salvaguarda da dignidade da pessoa humana num certo tempo e lugar, definida por isso, de acordo com a consciência jurídica geral da comunidade (…) presumindo-se como direitos materialmente fundamentais os direitos subjectivos individuais formalmente inscritos na constituição”[14].
Considerando-se que o ambiente é um direito fundamental, goza ainda de uma “posição jurídica universal” e permanente. Quer isto significar que os direitos fundamentais são direitos de igualdade, gerais, e não privilégios de alguns. São por isso, direitos atribuídos às pessoas meramente pela condição humana destas.
Assim, dir-se-á que a base da subjectivização da tutela jurídica das questões ambientais, está para uns[15] não “tanto na proclamação de um direito ao ambiente e à qualidade de vida quanto na atribuição ao cidadão ameaçado ou lesado nesse direito da faculdade de pedir a cessação das causas de violação e a respectiva indemnização (art. 66 nº 3, inicial)”. Enquanto que, para outros[16], é a própria concepção antropocêntrica constitucionalmente consagrada do direito ao ambiente que funciona como elemento justificador da consagração do direito ao ambiente como direito constitucional fundamental. Seja como for, a dimensão que o ambiente assume hoje no nosso direito carece de uma integração – e tratamento sistemático – com os demais princípios e situações subjectivas constitucionalmente garantidas. Por isso, pode hoje afirmar-se uma a presença, no ordenamento jurídico português, de uma verdadeira “constituição do ambiente”, coerente e global e não de simples previsões constitucionais fragmentárias[17].
Por tudo isto, do prisma das situações subjectivas ressalta não só a previsão de um direito autónomo com implicações no âmbito de outros direitos (como seja a habitação e urbanismo, a propriedade ou a saúde), mas também a prescrição de um dever de defesa do ambiente, vinculado pela ideia de solidariedade intergeracional. Por outro lado ainda, a defesa do ambiente parece ser dotada de uma maior efectividade na sua tutela pela subjectivização do direito ao ambiente. Concordamos por isso com Vasco Pereira da Silva quando afirma que a “lógica da protecção jurídica individual, partindo dos direitos fundamentais, e considerando «que as normas reguladoras do ambiente se destinam também à protecção dos interesses dos particulares, que desta forma são titulares de direitos subjectivos públicos». Já que é a subjectivização da defesa do ambiente, criando aquela «espécie de egoísmo» que faz com que cada um se interesse pelos «assuntos do estado» como se fossem os seus que possibilita a associação dos distintos sujeitos privados e públicos na realização do Estado de direito do ambiente”[18].
Atendendo às características que o direito ao ambiente vem revelando como direito fundamental que é, beneficia de todo o regime destes. Assim, apresenta uma dimensão negativa (correspondente ao “trunfo” contra agressões dos poderes públicos) e uma dimensão positiva (correspondente à necessidade de actuação das entidades públicas)[19]. Por outro lado, sendo um direito fundamental de natureza análoga aos DLG (art. 17º), beneficia do regime destes[20], vinculando directa e imediatamente as entidades públicas e privadas (art. 18 nº 1 CRP), devendo ainda os conflitos com outros direitos fundamentais ser resolvidos de acordo com o regime da colisão de direitos e com um “método da concordância prática”[21].
Por tudo isto, vale por dizer estarmos em presença de um direito-dever, de um direito individual que se consubstancia num dever perante a colectividade ou “para com a espécie humana devendo tomar-se em consideração o homem, não isolado, mas integrado colectivamente no próprio ambiente”[22]. Talvez este seja o ponto de maior proximidade com noções originariamente não europeias convocadas a propósito da ideia de “bem comum”, considerando-se a protecção ambiental como pressuposto desse bem comum. Aqui se insere a subjectivização da tutela ambiental, num contexto em que se torna necessário ligar a “valorização da singularidade e autonomia individual à ideia de solidariedade voluntaria”[23], no âmbito de uma cidadania com novos contornos.
Em suma, “verdes são também os direitos do homem”.
IV – Da extensão do Direito Fundamental ao Ambiente
Já vimos que o direito ao ambiente, ainda que se encontre no titulo III da Constituição Portuguesa, merece o reconhecimento de direito fundamental e de ver o seu regime equiparado ao dos Direitos, Liberdades e Garantias. Assim, o direito ao ambiente, tem de acolher sempre o tratamento enquanto direito fundamental, possuindo uma «dupla natureza», já que, “por um lado são direitos subjectivos (…), por outro, eles constituem elementos fundamentais da ordem objectiva da comunidade”[24].
Destarte, enquanto na primeira vertente (de dimensão subjectiva) se “fornece o conteúdo essencial dos preceitos, que não pode ser sacrificado a outros valores comunitários”, na segunda (de dimensão objectiva) há um reforço da “ imperatividade dos «direitos» individuais e alarga a sua influência no ordenamento jurídico e na vida em sociedade”[25].
Atendendo à estrutura do direito ao ambiente na CRP, retira-se das normas de organização e acção que compõe as alíneas do art. 66 nº 2 CRP, um comando dirigido à actuação do Estado, que pelo seu poder, interfere na esfera de cada sujeito, tornando por isso possível definir e recortar a um nível individual, os interesses a proteger e, consequentemente, autonomizar as posições jurídicas subjectivas. Em rigor, sublinha Vieira de Andrade[26], “só os indivíduos poderiam ser titulares (sujeitos activos) de direitos fundamentais, pois a dignidade humana que os fundamenta só vale para as pessoas físicas (as únicas pessoas humanas) e não para as pessoas jurídicas ou colectivas”. Contudo, actualmente esta concepção tem vindo a esbater-se na medida em que temos vindo a notar um alargamento na possibilidade de participação de que a avaliação de impacto ambiental é exemplo no âmbito do direito comunitário, como no âmbito nacional, abarcando agora um direito público de participação no procedimento de AIA (art. 14 nº 3 DL 69/2000) de todo e qualquer público interessado, sendo que estes são os “titulares de direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito das decisões tomadas no procedimento administrativo de AIA, bem como o publico afectado ou susceptível de ser afectado por essa decisão, designadamente as organizações não governamentais de ambiente (ONGA) – art.2º alínea r). Aparentemente favorável a este entendimento é o art. 12º nº 2 CRP, muito embora parte da doutrina considere este um mecanismo artificioso[27].
De facto, só uma ampla abertura deste direito aos particulares, permite realizar o seu fim. Contudo, a autonomia dos direitos fundamentais é, afinal, o reflexo da autonomia ética da pessoa e da sua dignidade (art. 1º CRP), enquanto ser simultaneamente livre e responsável. Ora é exactamente neste binómio que o Estado deve ter uma palavra a dizer, em nome de todo o interesse público.
Se por um lado a superação do individualismo não eliminou (a não ser nos regimes totalitários) a tensão entre os particulares e o Estado (tensão essa que denota, muito pelo contrário, a liberdade e a dignidade da pessoa humana), por outro ainda, a necessidade do homem concreto estar destinado a viver em comunidade, implica também deveres fundamentais de solidariedade para com os outros homens e para com a sociedade, obrigando-se a suportar as restrições e as compressões indispensáveis à acomodação dos seus direitos com os dos outros e à realização dos valores comunitários, ordenados ao bem-estar de todos.
Para isso, o Estado fica vinculado ao “interesse público” que sempre andará a par do dever de “boa administração” e, o que sempre foi valido para os limites do Estado, é hoje e para o futuro, a sujeição às ideias e consequências de uma “global governance”.
Por tudo isto, a consagração, protecção e efectivação dos direitos fundamentais, enquanto elementos da essência do nosso ordenamento, nunca podem deixar de estar ao serviço do homem e da sua inegável dignidade: aqui reside, em última analise, a razão de ser do Estado.
V – Conclusões
O actual ponto da situação pode resumir-se da seguinte maneira: é necessário reconciliar numa perspectiva integradora, o desenvolvimento económico e a protecção do ambiente no respeito pelos direitos do homem, de acordo com as exigências do que se pode chamar a arte da «good governance»[28].
O surgimento das preocupações em torno das questões ambientais levou, na esteira da jurisprudência alemã – com inegável acolhimento na doutrina –, à necessidade de se operarem transformações no plano da protecção jurídica dos privados através do aplicador do direito, que deve hoje “olhar para as normas de protecção do ambiente e, interpretando-as à luz dos direitos fundamentais, determinar quando é que elas conferem direitos subjectivos públicos, além de recorrer directamente aos direitos fundamentais para a sustentação autónoma de direitos de defesa do domínio privado garantido por esses direitos, em caso de agressão administrativa ilegal”[29].
Mas, desde logo, parece-nos que o direito ao ambiente se centra num novo tipo de direitos, os direitos de solidariedade, que não podem ser pensados exclusivamente na relação entre o indivíduo e o Estado e que incluem uma dimensão essencial de direito-dever[30]. São, como lhes chama Vieira de Andrade[31], “direitos circulares”, visto que não são direitos de defesa, nem de participação, nem de prestação mas formam antes um complexo de todos eles, projectando a sua dimensão não só na esfera individual como também na colectiva, seja ela presente ou futura.
Do que se trata afinal é de revisitar um novo espaço do Direito, dessacralizando-o para sacralizar os direitos, entre os quais se encontra o direito do homem à protecção do ambiente, como direito inserido na “terceira geração” de direitos.
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[1] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 3ª ed., Almedina: Coimbra, p. 57-62.
[2] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 59.
[3] Fala-se em 3ª geração de direitos no sentido cronológico do seu aparecimento, pois seria “equívoco falar em gerações de direitos humanos no sentido determinista de evolução de estádios inferiores para outros mais desenvolvidos, que se substituem uns aos outros”, como afirma Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, Lições de Direito do Ambiente, 2002, Almedina, p 22.
[4] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito… pp. 84ss.
[5] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito… p.27e Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 268.
[6] Muito embora já não ignorasse o movimento internacional de então que já contava o a realização de importantes convenções internacionais como seja a Convenção africana para a protecção da natureza e dos recursos naturais de 1968 ou a “histórica” declaração da conferência das nações unidas sobre o ambiente humano, de Estocolmo, realizada em 1972.
[7] O que constitui uma relativa originalidade em direito constitucional comparado. Para Jorge Miranda, é mesmo a constituição portuguesa que abre “uma 2ª fase” que muitas outras constituições vieram a seguir. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed, 2000, Coimbra, p. 533.
[8] A expressão é de Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª Ed., 2000, Coimbra, p. 542.
[9] Neste sentido, Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito… p.84; Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed, 2000, Coimbra, p. 535-538; J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da Republica portuguesa anotada, 1993, pp. 347; Rui Medeiros, O ambiente na Constituição, RDES, 1993, pp. 377ss.
[10] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito… p.26.
[11] Nesse sentido, José Cunhal Sendim, Responsabilidade Civil por Danos Ecológicos, Da Reparação do Dano Através de Restauração Natural, Coimbra Editora, 1998, p. 103; J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da Republica portuguesa anotada, 1993, pp. 347-350; Freitas do Amaral, cit., 1994, p.13 (quanto à Lei de bases do ambiente); Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2002. pp. 25-35.
[12] António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, 1999, p. 105ss.
[13] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 117-119.
[14] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 140. Com reservas em relação a esta similitude terminológica pronunciou-se Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed, 2000, Coimbra, p. 56-58, onde remata que se desaconselha “o emprego do termo «direitos subjectivos públicos» como sinónimo ou em paralelo a «direitos fundamentais»”.
[15] Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed, 2000, Coimbra, p. 534.
[16] J.J. Gomes Canotilho/Vital Moreira, Constituição da Republica portuguesa anotada, 1993, p. 348.
[17] Neste sentido, Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed., 2000, Coimbra, p. 536.
[18] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2002. pp. 27-28.
[19] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2002. pp. 101-102.
[20] José de Melo Alexandrino, Direitos Fundamentais, Introdução Geral, Principia, pp. 86-104.
[21] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 222.
[22] Mário de Melo Rocha, A avaliação de Impacto Ambiental como Principio do Direito do Ambiente nos Quadros Internacional e Europeu, Universidade Católica, 2000, pp. 159-160.
[23] Idem, p. 160.
[24] Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2002. P. 32 citando Konrad Hesse.
[25] Com referências, Vasco Pereira da Silva, idem.
[26] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 123.
[27] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 127, considera que as “pessoas colectivas são construções dos homens, indispensáveis à sua actuação nos diversos domínios da vida (…). Assim, a constituição reconhece a importância dos meios de acção colectivos para a realização dos indivíduos e, sem perder de vista essa intenção de protecção da dignidade humana inviolável (…). Na realidade, quem exerce e beneficia da liberdade religiosa, liberdade de imprensa, do direito de reunião ou da inviolabilidade da sede são, em última analise, os fiéis, os jornalistas ou os sócios”. Em sentido contrário está Vasco Pereira da Silva, Verde Cor de Direito, 2002. p. 29, pois “a protecção jurídica subjectiva, garantida pela constituição e pela normas jurídicas, em matéria ambiental, tanto se referem a indivíduos como a associações representativas dos seus direitos ou interesses”.
[28] Mário de Melo Rocha, A avaliação de Impacto Ambiental como Principio do Direito do Ambiente nos Quadros Internacional e Europeu, Universidade Católica, 2000, p. 26.
[29] Vasco Pereira da Silva, Em Busca do Acto Administrativo Perdido, p. 271.
[30] Em direito privado esta concepção caberia certamente na dos poderes funcionais enquanto “obrigações específicas de aproveitamento de um bem”. Com uma breve explicação sobre este assunto, António Menezes Cordeiro, Tratado de Direito Civil Português, Tomo I, 2005, p. 349-350.
[31] José Carlos Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais…p. 64-65. Também Jorge Miranda fala na “complexidade do direito do ambiente”, considerando ser “duvidoso que se possa falar-se num único, genérico e indiscriminado direito ao ambiente (…)” concluindo mais à frente que “porém, toda a matéria, directa ou indirectamente, vem a projectar-se no domínio dos direitos fundamentais”. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, 3ª ed., 2000, Coimbra, p. 538.
